II SA/Go 551/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K.S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej (dalej: KMPSP), po przeprowadzeniu czynności kontrolno-rozpoznawczych w dniu [...] czerwca 2023 r. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...], polegających na sprawdzeniu realizacji decyzji administracyjnej nakazującej usunięcie nieprawidłowości stwierdził, że obowiązek nałożony w punkcie 1 decyzji KMPSP z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], tj. obowiązek usunięcia materiałów palnych na nieużytkowanym poddaszu (stychu), na drogach komunikacji ogólnej i w piwnicy oraz pralni, tj. koszy wiklinowych, materaców, kartonów, reklamówek, plastikowych skrzynek, plastikowych opakowań, plastikowych pojemników, styropianu, wytłaczanek po jajkach i mebli, nie został wykonany. W konsekwencji niewykonania obowiązku wskazanego w punkcie 1 ww. decyzji, dotyczącego naruszenia przepisów przeciwpożarowych w zakresie usunięcia materiałów palnych z nieużytkowego poddasza (strychu), z drogi komunikacji ogólnej w piwnicy oraz pralni, zgodnie z obowiązującymi przepisami przeciwpożarowymi, KMPSP w dniu [...] czerwca wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu na K.S. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 200 zł. W dniu 22 czerwca 2023 r. do KMPSP wpłynęło zażalenie K.S. na ww. postanowienie, które zostało przekazane Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej (dalej: KWPSP, organ II instancji). Strona w zażaleniu wystąpiła o anulowanie nałożonej grzywny w całości i umorzenie postępowania. KWPSP postanowieniem z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie KWPSP wskazał, że w rozpatrywanej sprawie należy zwrócić szczególną uwagę na treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej: u.p.e.a.). W nim to wskazano, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej lecz nie jest on natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że sprawa rozpatrywana przez organ II instancji sprowadza się do określenia, czy organ egzekucyjny dopełnił wszystkich formalności w związku z prowadzonym postępowaniem. Zatem wskazanie strony by uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć postępowanie w stosunku do niej, z uwagi na błędne przypisanie stronie przymiotu zobowiązanej, nie może być brany pod uwagę w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ wykracza to poza dopuszczalne uprawnienia wynikające ze wspominanego wyżej art. 29 u.p.z.p. Poza tym – jak wskazał KWPSP - na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego, tj. po wydaniu decyzji pierwotnej z 2021 r., K.S. nie podnosiła w odwołaniu tego, że nieprawidłowość została błędnie przypisana jej. KWPSP zaznaczył, że wydanie przez KMPSP postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, zostało poprzedzone wydaniem upomnienia znak: [...] z dnia [...] stycznia 2023 r., które doręczono stronie w dniu 27 stycznia 2023 r. Natomiast tytuł wykonawczy znak [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. został dostarczony stronie postępowania w dniu 15 czerwca 2023 r. wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Spełnione zostały zatem przesłanki, o których mowa w art. 15 ust 1 u.p.e.a., gdyż postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte z zachowaniem wymaganej zwłoki względem doręczenia upomnienia. Można nawet stwierdzić, że okres pomiędzy wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a dostarczeniem upomnienia był dość odległy, co dało stronie postępowania dodatkowy czas na wykonanie obowiązków zawartych w przedmiotowej decyzji. Strona nie wywiązała się jednak mimo to z nałożonych na nią obowiązków, czego konsekwencją było wydanie przez KMPSP tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny. KWPSP zaznaczył, że KMPSP skorzystał z przysługującego mu prawa wybierając środek najmniej uciążliwy dla strony. Grzywna w celu przymuszenia, jak sama nazwa wskazuje, ma zmobilizować zobowiązanego do podjęcia działań zmierzających do usunięcia podstawy do procedowania postępowania egzekucyjnego. Bowiem celem nadrzędnym organu I i II instancji jest doprowadzenie do sytuacji usunięcia nieprawidłowości i w ocenie obu organów zastosowanie środka w postaci grzywny jest w tym przypadku najbardziej adekwatny, gdyż zastosowanie wykonania zastępczego wiązałoby się dla strony z kosztami i procedurami, które z pewnością byłyby większe i bardziej dotkliwe, a zastosowanie przymusu bezpośredniego w tym przypadku nie znajduje zastosowania. Z innych środków egzekucyjnych organ skorzystać nie może. Organ II instancji wskazał ponadto, że wysokość grzywny należnej do uiszczenia w ramach niniejszego postępowania została dobrana w taki sposób, by zobowiązana doznała dotkliwości tej formy egzekucji w stopniu mobilizującym do wykonania obowiązków, a równocześnie nie wpływający w sposób destrukcyjny na jej finanse - wysokość grzywny mieści się w dolnych granicach kwot jakie organ może zastosować w celu przymuszenia do wykonania obowiązków. Biorąc pod uwagę powyższe – w ocenie KWPSP postępowanie KMPSP należało uznać za właściwe, a wydane postanowienie z dnia [...] czerwca 2023 r. o nałożeniu grzywny na zobowiązaną za zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Dodatkowo KWPSP wyjaśnił, że zgodnie z art 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywna uiszczona lub ściągnięta w celu przymuszenia może być w całości lub w części zwrócona w oparciu o postanowienie organu egzekucyjnego za zgodą organu wyższego stopnia. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi K.S. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia KWPSP oraz postanowienia KMPSP, gdyż zostały one skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Skarżąca wskazała, że przedmioty znajdujące się na posesji zostały zgromadzone przez jej syna M.S., który nie zezwala na ich usunięcie, a gdy próbowała je uprzątnąć, reagował bardzo gwałtownie, łącznie z agresją fizyczną w stosunku do skarżącej. Skarżąca wyjaśniła, że o tym że wyłącznym posiadaczem odpadów i śmieci jest syn M. byli informowani kontrolujący posesję strażacy i mieli wiedzę, że skarżąca nie może odpowiadać za syna, który cierpi na zdiagnozowaną chorobę psychiczną pod postacią zespołu paranoidalnego oraz zespołu Diogenesa (patologiczne zbieractwo - syllogomania). Skarżąca wyjaśniła ponadto, że jej syn jest osobą pełnoletnią i nie jest osobą ubezwłasnowolnioną, tym samym posiada zdolność do czynności prawnych i tym samym skarżąca nie może odpowiadać za jego czyny i zachowania. Choroba dotknięta tą chorobą charakteryzuje się następującymi objawami: 1. przewlekłe trudności w pozbywaniu się lub dzieleniu się posiadanymi rzeczami, niezależnie od ich aktualnej wartości, 2. trudności są związane z silną potrzebą zatrzymania własności lub z cierpieniem (distresem) związanym z pozbywaniem się ich, 3. trudności pozbywania się rzeczy skutkują akumulacją dużej liczby przedmiotów, które zajmują różne obszary domu lub miejsca pracy do rozmiarów, które powodują, że ich założone używanie nie jest dłużej możliwe. Aktualnie – jak wyjaśniła skarżąca - w stosunku do M.S. toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym - Wydział Rodzinny pod sygnaturą akt [...]o umieszczenie syna bez jego zgody w szpitalu psychiatrycznym, gdyż tylko w takiej sytuacji będzie możliwe usunięcie śmieci z posesji. Jak wynika z opinii psychiatrycznej wydanej w tej sprawie przez biegłego psychiatrę, rozpoznano u syna: 1. chorobę psychiczną - zespół paranoidalny oraz zespół Diogenesa, 2. z powodu tej choroby, jest niezdolny do zaspokajania swoich podstawowych potrzeb życiowych, 3. brak umieszczenia go w szpitalu psychiatrycznym spowoduje znaczne pogorszenie jego stanu psychicznego, 4. umieszczenie go w szpitalu psychiatrycznym spowoduje poprawę jego stanu zdrowia. W tej sytuacji wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji jest - zdaniem skarżącej - w pełni uzasadniony i konieczny. Odpowiadając na skargę KWPSP wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022, poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi są niezasadne. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a. w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Obowiązkiem wierzyciela jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie wykonaniu podlega obowiązek określony w punkcie 1 decyzji KMPSP z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], tj. obowiązek usunięcia materiałów palnych na nieużytkowanym poddaszu (stychu), na drogach komunikacji ogólnej i w piwnicy oraz pralni, tj. koszy wiklinowych, materaców, kartonów, reklamówek, plastikowych skrzynek, plastikowych opakowań, plastikowych pojemników, styropianu, wytłaczanek po jajkach i mebli. Zauważyć należy, że od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie, i KWPSP decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania decyzji i orzekł o przedłużeniu tego terminu do dnia 31 października 2021 r. Również podejmowane w późniejszym czasie próby prolongaty terminu usunięcia nieprawidłości wyszczególnionych w punkcie 1 decyzji KMPSP z dnia [...] czerwca 2021 r., były nieskuteczne, bowiem KWPSP decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję KMPSP z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] odmawiającą prolongaty terminu wykonania obowiązku określonego w punkcie 1 decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. Zatem obowiązek wykonania określonych robót wynika z ostatecznej i funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji, której wykonanie nie zostało wstrzymane. Co więcej w żadnym miejscu strona nie kwestionuje, a wynika to wprost ze zgromadzonych akt administracyjnych, że obowiązek nałożony decyzją nie został wykonany, mimo upływu wyznaczonego w tym zakresie terminu. Formalne wdrożenie procedury egzekucyjnej wiąże się ze spełnieniem przez organ pewnych warunków. Zdaniem Sądu organy dopełniły wszelkich formalności umożliwiających zastosowanie środków egzekucyjnych. Do skarżącej zostało skierowane upomnienie zawierające także wezwanie do wykonania obowiązku. Nieskuteczność upomnienia spowodowała wystawienie tytułu wykonawczego, zawierającego klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, a wreszcie nałożono grzywnę w celu przymuszenia. KMPSP zdecydował się na grzywnę w celu przymuszenia jako właściwy środek do wykonania obowiązków, zaś KWPSP stanowisko to podzielił. Przepisy u.p.e.a., w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu wykonania określonych obowiązków z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, dopuszczają zastosowanie w praktyce dwóch środków egzekucyjnych, a mianowicie grzywny w celu przymuszenia (art. 119 u.p.e.a.) oraz wykonania zastępczego (art. 127 u.p.e.a.). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasady racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasady niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Stosownie do treści art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje przewidziane w ustawie środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków, środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Co do zasady przyjmuje się, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego. Ponadto, w razie wykonania obowiązku grzywna może zostać zwrócona w części (75%) lub w całości (art. 126 u.p.e.a.), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji czy poniesie koszty nałożonej grzywny. W przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi. Sąd uznał, że organy obu instancji, dokonując wyboru środka egzekucyjnego, właściwie zastosowały grzywnę w celu przymuszenia, prawidłowo motywując wybór tego środka. Poczynione ustalenia oraz dokonana ocena nie noszą cech dowolności. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, należy wskazać, że z art. 121 § 2 u.p.e.a. wynika, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. W niniejszej sprawie organy nakładając na skarżącą grzywnę 200 zł umotywowały jej wysokość potrzebą skutecznego przymuszenia zobowiązanej do wykonania obowiązku. W ocenie Sądu uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny jest rozsądne i przekonywujące. Podkreślenia wymaga, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1822/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). Odnosząc się do treści skargi oraz argumentacji skarżącej, wskazać należy, że zgodnie z 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W zażaleniu, o którym mowa w art. 122 § 3 u.p.e.a., a także w razie wniesienia następnie skargi do sądu możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wynika wprost art. 29 § 1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Nie jest też uprawniony do kontroli istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy. Celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia, ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II OSK 233/16, publ. CBOSA). Przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2539/14, publ. CBOSA). W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.