II SA/Go 553/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Asesor WSA ANNA Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Protokolant, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005 przy udziale sprawy ze skargi R.N. na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Zasiłek okresowy Publikacja orzeczenia odroczona z dnia 20 grudnia 2005 r. Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu Sygn. akt II SA/Go 553 /05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, po rozpatrzeniu wniosku z [...] lutego 2005 r. przyznała R.N. pomoc w formie zasiłku okresowego od marca2005r. do kwietnia 2005r. w wysokości 20 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia [...] marca 2005 r. ustalono, że wnioskodawczyni spełnia ustawowe warunki do objęcia pomocą w formie zasiłku okresowego. W dniu [...] marca 2005 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło pismo R.N. zatytułowane "zażalenie - odwołanie, oznaczone nr decyzji [...], w którym wyrażono niezadowolenie z pomocy udzielonej przez ośrodek pomocy społecznej, na podstawie wniosku z dnia [...] lutego 2005 r. niewystarczającą w stosunku do oczekiwań oraz brak synchronizacji działań. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w trybie odwoławczym, na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 106 ust. 1, art. 7, art. 8 ust. 3, art. 38 ust.1 pkt 1, ust. 2, 4 i 5 oraz art. 147 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ zważył, że skarżąca spełnia warunki udzielenia jej pomocy, a przyznana pomoc odpowiada warunkom stawianym przez ustawę o pomocy społecznej. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z przepisem art. 38 ust.4 ustawy o pomocy społecznej, kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Strona nie spełnia warunków do otrzymana zasiłku w wyższej wysokości. Zgodnie bowiem z art. 147 ust.2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w 2005r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi w przypadku rodziny 20% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny, a ten wskaźnik jest w rodzinie R.N. niższy niż 20 zł. Organ odniósł się także do kwestii ustalenia dochodu na osobę w rodzinie, wskazując, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy kwoty potrącane w ramach zajęć komorniczych (z wyjątkiem alimentów), stanowią również osiągany przez rodzinę dochód, bowiem potrącenie jest jedynie sposobem regulowania zobowiązania przez stronę. R.N. zaskarżyła powyższą decyzję wraz z innymi decyzjami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując, iż dotychczas nie często korzystała z pomocy społecznej, znajduje się w trudnej sytuacji i oczekuje pomocy oraz uwzględnienia jej trudnej sytuacji życiowej znanej organom pomocy społecznej. Jednocześnie skarżąca wskazała, iż nie wstydzi się swoich kwalifikacji, lecz na poszukiwanie pracy też potrzebne są środki finansowe. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz. U. Nr 187, poz. 1926) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005 roku – zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Mając powyższe na uwadze, na mocy cytowanych przepisów, Sąd ten z dniem 1 lipca 2005 r. stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazane przez skarżącą. W myśl przepisu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn.zm.) Sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji także w zakresie wykraczającym poza zarzuty podniesione w skardze oraz wskazaną podstawę prawną. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, Sąd bowiem uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa procesowego, zatem zaszła przyczyna określona w art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 wskazanej wyżej ustawy, podstawą wyrokowania sądu administracyjnego są akta sprawy administracyjnej. Na wstępie należy wskazać, iż wnioskiem z dnia [...] lutego 2005 r. R.N. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej o udzielenie jej pomocy w związku z trudną sytuacją materialną i życiową. Na podstawie tego wniosku, w oparciu o wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu [...] marca 2005 r. organ pomocy społecznej wydał szereg decyzji, w różnych datach w przedmiocie różnych form pomocy społecznej m.in. zasiłku celowego, okresowego, pomocy w formie odzieży. W dniu [...] marca 2005 r. R.N. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej pismo zatytułowane jako "zażalenie-odwołanie", powołując nr decyzji [...], przedstawiając swoje niezadowolenie z udzielonej jej pomocy i domagając się współdziałania w przezwyciężeniu trudnej sytuacji ekonomicznej i osobistej poprzez udzielenie pomocy finansowej na pokrywanie opłat i leczenie do czasu otrzymania pracy i pierwszego wynagrodzenia. Powyższe odwołanie skarżącej, mimo wskazania numeru konkretnej decyzji organu pierwszej instancji różniącego się od oznaczenia decyzji z dnia [...] marca 2005 r., organ odwoławczy, bez wyjaśnienia wątpliwości rozpoznał jako odwołanie dotyczące także ww. decyzji. W ocenie składu orzekającego w ustalonym stanie faktycznym brak było podstaw do przyjęcia, że opisane wyżej odwołanie R.N. obejmuje wszystkie adresowane do niej decyzje Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, niezależnie od ich treści (tzn. przyznania konkretnego świadczenia lub jego odmowy) oraz oznaczeń. Z treści odwołania nie wynika, aby skarżąca obejmowała tym pismem procesowym również inne decyzje, oprócz wskazanej poprzez podanie numeru decyzji. Zaskarżona decyzja organu II instancji wydana więc została z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, iż wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Weryfikacja rozstrzygnięć administracyjnych w toku postępowania następuje wyłącznie w wyniku wniesienia zwyczajnego środka prawnego jakim jest odwołanie. Organ odwoławczy nie może działać w tym zakresie z urzędu. W tych okolicznościach należało uznać, że w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] marca 2005 r. orzekało w trybie odwoławczym bez odwołania strony, które zgodnie z przepisem art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego winno inicjować postępowanie przed organem drugiej instancji. Dopiero wniesienie odwołania powoduje przecież przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy na organ drugiej instancji. Skoro organ ten, dowolnie rozszerzył zakres odwołania skarżącej z dnia [...] marca 2005 r. i w konsekwencji wydał decyzję odwoławczą także co do innej decyzji niż zaskarżona w odwołaniu, zatem orzekał bez podstawy prawnej, gdyż brak jest w postępowaniu administracyjnym przepisu, który umocowywałby organ administracji publicznej do takiego działania z urzędu. Rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym co do decyzji niezaskarżonej odwołaniem rażąco narusza prawo – art. 138 i art. 15 Kpa, co zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stanowi przyczynę nieważności decyzji organu drugiej instancji. Sąd podziela utrwalony pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyroki z dnia 17 września 1990, III SA 647/90, Wspólnota 1991/36/21; wyrok z dnia 5 kwietnia 1985r, SA/Wr 127/85,OSP 1988/9/198) oraz doktrynie, że decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 k.p.a. rozstrzyga o decyzji organu I instancji nie będąc przedmiotem odwołania jest rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz. U z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 wyżej wymienionej ustawy określono, że zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu.