II SA/Go 555/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.), Sędzia WSA Michał Ruszyński, Protokolant, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2007 przy udziale sprawy ze skargi Wojewoda na Rada Gminy z dnia [...] r. nr XLIV/247/2006 w przedmiocie ustalenie ulg w cenach za jednorazowe przejazdy pasażerskie w komunikacji ogólnodostępnej prowadzonej przez [...] Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu Rada Gminy [...] czerwca 2006 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) oraz art. 18a ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn.zm.) podjęła uchwałę nr [...] w ustalenia ulg w cenach za jednorazowe przejazdy pasażerskie w komunikacji ogólnodostępnej prowadzonej przez [...]. Pismem z [...] września 2006 r. Wojewoda, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Organ nadzoru zarzucił uchwale istotne naruszenie przepisów art. 1 i art. 58 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że przepisy wskazane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały nie stanowią właściwej podstawy do jej podjęcia. Art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym zawiera bowiem normę odsyłającą do innych norm prawa powszechnie obowiązującego, ale wyrażoną wyłącznie w ustawach. Wobec tego ustawa szczególna, do której odsyła ów przepis, winna zawierać wyraźną delegację dla rady gminy do podejmowania uchwał w określonej kwestii. Z kolei powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 18a ustawy o transporcie drogowym nie wskazuje rady gminy jako organu właściwego do ustalania ulg w cenach za jednorazowe przejazdy pasażerskie w komunikacji ogólnodostępnej dla mieszkańców gminy, stanowi jedynie o tym, że mogą być one przez nieokreślone w nim podmioty wprowadzone. W ocenie Wojewody, kompetencję rady gminy do ewentualnego wprowadzenia ulgowych przejazdów wywieść należało w tym przypadku z art. 18 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy o samorządzie gminnym. Wprowadzenie bowiem ulg, o jakich mowa w uchwale, jest sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym. Jednakże przyczyny kwestionowania przez skarżący organ nadzoru przedmiotowej uchwały nie stanowiło, jak stwierdził, nieprawidłowe wskazanie podstawy prawnej, lecz zawarte w uchwale unormowania. Zdaniem skarżącego zapis § 2 ww. uchwały, zgodnie z którym uprawnienie do ulgowych przejazdów określonych w § 1 przysługuje osobom mającym stałe zameldowanie na terenie gminy, istotnie narusza art. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu tego bowiem nie wynika, że mieszkaniec wspólnoty samorządowej musi być na stałe zameldowany na terenie gminy. Organ wskazał, że brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej na terenie gminy statusu członka wspólnoty gminnej. Dlatego przy ustalaniu prawa do świadczeń zastrzeżonych tylko dla mieszkańców gminy znaczenie ma faktyczne zamieszkiwanie, a nie zameldowanie. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest bowiem zgodnie z art. 25 Kc miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ponadto organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 58 ustawy o samorządzie gminnym uchwały organu gminy dotyczące zobowiązań finansowych winny wskazywać źródła dochodów, z których zobowiązania te zostaną pokryte. Zaskarżona uchwała Rady Gminy nie wskazała źródeł pokrycia zobowiązań z tytułu ustalenia ulg za jednorazowe przejazdy w komunikacji prowadzonej przez [...]. Uchwałą z [...] września 2006 r. nr [...] Rada Gminy, przywoływana dalej jako "rada gminy", wyraziła stanowisko w sprawie przedmiotowej skargi Wojewody, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej uchwały nr [...] z [...] czerwca 2006 r. Odpowiadając na skargę rada gminy wniosła o jej nieuwzględnienie. Zdaniem organu, którego uchwałę zaskarżono podstawę prawną uzasadniającą podjęcie uchwały w sprawie ulg może stanowić przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 18a ustawy o transporcie drogowym, gdyż art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej, na który powołał się skarżący określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady. Nie reguluje on spraw związanych z ulgami w cenach za jednorazowe przejazdy pasażerskie w komunikacji ogólnodostępnej na terenie gminy. Ponadto podniesiono, iż rada gminy wprowadzając ulgi w § 2 zaskarżonej uchwały ograniczyła podmioty uprawnione do emerytów i rencistów zameldowanych na terenie gminy, gdyż tylko w oparciu o ewidencje ludności może ustalić osoby uprawnione do ulg i określić wielkość środków finansowych w przedmiotowej sprawie. Odnośnie zarzutu braku określenia w uchwale źródeł dochodów, z których zobowiązania zostaną pokryte rad podniosła, iż reguluje to odrębna uchwała budżetowa na 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jednakże po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności aktu organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ww. ustawy). Na wstępie należy podkreślić, iż Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, podziela tę linię orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którą organ nadzoru nad działalnością komunalną, składając skargę na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, nie został przez ustawodawcę ograniczony żadnym terminem końcowym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA z 2006 r. nr 1, poz. 7; z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1575/04, OSS z 2005 r., nr 3, poz. 70). Wykładnia zarówno przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, jak i przepisów procedury sądowoadministracyjnej nie daje bowiem podstaw do wywiedzenia innego terminu poza terminem początkowym tj. po upływie miesiąca od doręczenia aktu organowi nadzoru, w którym może on we własnym zakresie stwierdzić nieważność nadzorowanego aktu prawnego. Oceniając zgodność z prawem uchwały Rady Gminy z [...] września 2006 r. nr [...] w sprawie ustalenia ulg w cenach za jednorazowe przejazdy pasażerskie w komunikacji ogólnodostępnej prowadzonej przez [...]. w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy organ stanowiący gminy posiadał samoistną kompetencję do regulowania mocą uchwały przedmiotowego zagadnienia. Zgodnie z przepisem art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Uszczegółowienie powyższej normy konstytucyjnej zawarł ustawodawca m.in. w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie w ust. 1 wskazał, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Jednocześnie w ust. 2 przewidziano upoważnienie dla stanowienia aktów prawa miejscowego bezpośrednio na mocy ustawy samorządowej. Wobec powyższego w sprawach, które nie należą do zawartego tam zamkniętego katalogu, organy gminy mogą stanowić akty prawa miejscowego jedynie na podstawie konkretnych upoważnień wynikających z ww. ustawy bądź ustaw szczególnych. Przechodząc od rozważań natury ogólnej na grunt rozstrzyganej sprawy należy wskazać, iż w ocenie Sądu powszechnie obowiązujące przepisy rangi ustawowej nie zawierają delegacji dla rady gminy do ustalenia przez nią ulg w cenach za jednorazowe przejazdy w ogólnodostępnej komunikacji autobusowej tj. przejazdy środkami publicznego transportu zbiorowego. Nie można takiej delegacji z pewnością wywieść z treści przepisów wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Wojewody przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym zastrzega jedynie dla rady kompetencję do stanowienia aktów prawnych na podstawie upoważnień wynikających z innych przepisów rangi ustawowej. Upoważnienia takiego nie zawiera przepis art. 18a ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób, poza uprawnieniami pasażerów do ulgowych przejazdów określonymi w odrębnych przepisach, uwzględnia także uprawnienia pasażerów do innych ulgowych przejazdów, jeżeli podmiot, który je ustanawia, ustali z przewoźnikiem, w drodze umowy, warunki zwrotu kosztów stosowania tych ulg. Powyższa norma prawna jest zatem adresowana do przewoźnika czyli przedsiębiorcy uprawnionego do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, który w skardze wskazał, iż kompetencję rady gminy do ewentualnego wprowadzenia ulgowych przejazdów, jako stanowienia o sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym wywieść należało w tym przypadku z art. 18 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 6 ustawy samorządowej domniemanie kompetencji gminy do rozstrzygania w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym ogranicza bowiem do spraw, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów oraz kwestii nieuregulowanych odmiennie innymi ustawami. Jeżeli zatem przepisy innych ustaw regulują pewną kategorię spraw publicznych i jednocześnie nie zawierają delegacji dla rady gminy do uregulowania określonych zagadnień szczegółowych mocą aktu prawa miejscowego, niedopuszczalne jest wkraczanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w kompetencję ustawodawcy. Tak stało się w niniejszej sprawie. Należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. z 2002 r. Nr 175, poz. 1440 z późn.zm.), reguluje ona uprawnienia do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w regularnych przewozach osób wykonywanych przez uprawnionych przewoźników kolejowych i autobusowych. Definicję ustawową określenia "transport regularny" zawarł natomiast ustawodawca w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym oznacza ono publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ww. ustawie i ustawie z 15 lipca 1984 r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 z późn.zm.) . Sąd zważył, iż analiza przepisów ww. ustawy z 20 czerwca 1992 r. wskazuje, iż ustawodawca zawarł w niej kompleksową regulację uprawnień do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Określił wszakże zarówno uprawnienia do ulgowych przejazdów, katalog wyłączeń podmiotowych oraz przedmiotowych, skonkretyzował upoważnienia dla przewoźników do wprowadzenia uprawnień do bezpłatnych albo ulgowych przejazdów jedynie dla swoich pracowników, emerytów i rencistów i najbliższych członków rodzin, a także określił wielkość poszczególnych ulg i zniżek taryfowych. Ustawa ta nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wprowadzania w drodze aktu prawa miejscowego dodatkowych, obowiązujących lokalnie, uprawnień do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Dodatkowo można wskazać, iż powyższą argumentację wspiera uchylenia przez ustawodawcę normą art. 9 ust. 1 w zw. z art. 1 ww. ustawy przepisów innych ustaw wymienionych w art. 9 ust. 2 w zakresie, w jakim przepisy te normowały uprzednio sprawy uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, z wyłączeniem komunikacji miejskiej. Także reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej wskazują, iż gdyby ustawodawca chciał przekazać część kompetencji w zakresie regulowania omawianych zagadnień samorządom lokalnym, przewidziałby odpowiednie upoważnienie dla ich organów. Przykładowo należy wskazać ustawową delegację dla rady gminy m.in.: dla ustalania cen za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy (art. 8 ust. 1 ustawy z 5 lipca 2001 r. o cenach Dz.U. Nr 97, poz. 1050 z późn.zm.), czy też do określenia sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych oraz przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do zbiorowego transportu gminnego (art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo przewozowe). Mając powyższe na uwadze Sąd, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie uznał, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego wydany bez upoważnienia ustawowego z naruszeniem art. 94 Konstytucji RP art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest nieważny ex lege. Niezależnie od powyższego Sąd uznał za zasadny także zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisu art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez ograniczenie zakresu przyznanego nią uprawnienia jedynie osobom mającym stałe zameldowanie na terenie gminy (§ 2 uchwały). Wspólnotę samorządową tworzą bowiem mieszkańcy gminy, tj. ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na obszarze danej gminy. Podobnie pojęcie to definiuje art. 16 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, mówiąc o ogóle mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego. Mieszkańcem gminy jest każda osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest natomiast miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn.zm.). Dlatego też o nabyciu przymiotu mieszkańca gminy nie świadczy posiadanie lokalu mieszkalnego na jej obszarze, a jednocześnie brak takiego lokalu nie stoi na przeszkodzie uznaniu, iż dana osoba ma na terenie gminy miejsce zamieszkania. Dla uznania danej osoby za mieszkańca gminy nie ma także znaczenia fakt zameldowania na terenie gminy (czynność materialno-techniczna). Jednocześnie należy podkreślić, iż brak jest podstaw, aby przepisy gminne dyskryminowały w jakichkolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do przyznanych im uprawnień, z uwagi na fakt dopełnienia lub nie obowiązku meldunkowego. Stanowisko takie ugruntowane jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 października 2001 r., sygn. akt I SA 1582/01, M.Prawn z 2001 r. Nr 21, str. 1052). Odnosząc się do stanowiska rady w powyższym zakresie, wyrażonego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, iż niedopuszczalne jest uzasadnianie stanowienia norm prawnych naruszających powszechnie obowiązujące przepisy prawa względami natury technicznej tj. ograniczeniem możliwości ustalenia stanu faktycznego zamieszkiwania na terenie gminy jedynie na podstawie ewidencji ludności. Na marginesie Sąd zważył, że istotne naruszenie prawa stanowi także przyznanie, na mocy przepisów gminnych, ewentualnych korzyści związanych z zawarciem z gminą umowy w zakresie rozliczania kosztów związanych ze stosowaniem wprowadzonych ulg w cenach świadczonych usług przewozowych jedynie konkretnie oznaczonemu przewoźnikowi tj. [...]. Skutkowałoby to bowiem w oczywisty sposób korzystaniem przez pasażerów, uprawnionych do takich ulg z usług tego przewoźnika, z pokrzywdzeniem ewentualnych innych przedsiębiorców świadczących usługi w tożsamym zakresie. Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego oraz równości wobec prawa, a także swobody prowadzenia działalności gospodarczej wynika natomiast obowiązek organów administracji publicznej umożliwiania i zapewnienia wszystkim przedsiębiorcom prowadzenia działalności gospodarczej na tych samych zasadach (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Sąd podzielił również zarzut skargi naruszenia przepisu art. 58 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwały organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła dochodów, z których zobowiązania te zostaną pokryte. Wykładnia tego przepisu wskazuje jednoznacznie, iż każda z uchwał o jakich w nim mowa, winna konkretnie wskazywać źródła dochodów gminy, z których zostaną pokryte wynikające z niej zobowiązania finansowe gminy. Nie stanowi zatem realizacji obowiązku ustawowego uregulowanie tej kwestii w odrębnej uchwale, w szczególności w uchwale budżetowej. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała z uwagi na zakres regulacji - ustanowienie dla mieszkańców gminy ulgi w cenie biletów za przejazdy środkami transportu publicznego, której koszty stosowania gmina zobowiązana będzie w umówionej formie zwrócić przewoźnikowi – jest uchwałą dotyczącą zobowiązań finansowych. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy w całości.