II SA/Go 555/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A.Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. A.Ł. zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne za okres II/1995 – XII/1998 oraz za zatrudnionych pracowników za okres XII/1992 –III/1997 oraz z tytułu wszystkich pozostałych ubezpieczeń z uwagi na to, że uległy one przedawnieniu. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 123 i art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, ze zmianami ) umorzył postępowanie w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne i za zatrudnionych pracowników z uwagi na to, że uległy przedawnieniu. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w przypadku przedawnienia należności następuje wygaśnięcie zobowiązania z tytułu składek. Ponadto organ stwierdził, iż nie może rozstrzygać merytorycznie o istnieniu bądź o nieistnieniu podstaw do umorzenia w związku z tym, iż wobec przedawnionych należności nie stosuje się instytucji umorzenia. Jednocześnie ZUS podniósł, iż stosownie do art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteczne, przy czym należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki. Organ poinformował, że skoro A.Ł. nie jest już właścicielem przedmiotu hipoteki, egzekucja z majątku osobistego strony nie może być prowadzona. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A.Ł., która zarzuciła, że sprawa z jej wniosku została sprowadzona jedynie do interpretacji prawnej, nie zgadzając się ze stwierdzeniem ZUS, że jej zadłużenie nie uległo przedawnieniu, bo miałoby być zabezpieczone hipotecznie. Skarżąca stwierdziła, że w zaskarżonej decyzji zachodzi sprzeczność bowiem organ podaje, że nie można umorzyć jej długu z powodu przedawnienia, bo w przypadku przedawnienia następuje wygaśnięcie zobowiązania, a jednocześnie ZUS informuje, że nie może być przeciwko stronie przeprowadzona egzekucja. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia organ podniósł te same argumenty, które powołał w decyzji wydanej w I instancji. Ponadto odnosząc się do zarzutu, że zaskarżona decyzja została sprowadzona jedynie do interpretacji prawnej, organ stwierdził, iż decyzja w sprawie umorzenia postępowania nie ma charakteru uznaniowego. ZUS powtórzył nadto, że w przypadku nieruchomości zabezpieczonej hipoteką, która nie stanowi już własności wnioskodawczyni, Zakład może dochodzić zapłaty należności od nabywców tej nieruchomości czyli dłużników rzeczowych. Skargę na powyższą decyzję złożyła A.Ł., która wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ZUS. Skarżąca stwierdziła, że z decyzji ZUS wynika, iż zobowiązanie skarżącej z tytułu składek wobec tego organu nie wygasło. Ponadto zarzuciła ona brak właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę, ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm. ) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. ) - powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467). Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji stwierdził, że wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia. Stosownie do treści art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.) – dalej jako "ustawa", w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", chyba, że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Winien, więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Należy zwrócić również uwagę, iż integralnym elementem wydanej przez organ administracji publicznej decyzji jest również jej uzasadnienie, o czym stanowi wprost art. 107 § 1 k.p.a. Kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja administracyjna jako całość, a więc łącznie z jej uzasadnieniem. Wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji zostały zawarte w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Powołany powyżej przepis art. 7 k.p.a. przewiduje zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stwierdzić należy, iż zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość wydanego postanowienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2351/05, Lex nr 196302). Analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wskazuje jednak, że organy uchybiły wielu z przedstawionych wyżej zasad. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż postępowanie w przedmiocie należności z tytułu składek unormowane w art. 28 ustawy, dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Jeżeli zobowiązany w swoim wniosku o umorzenie należności wskazuje również składki, które uległy przedawnieniu, to w tym zakresie organ pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a). Jeżeli zaś przedawnienie należności stwierdzone zostanie dopiero w postępowaniu będącym skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to Zakład powinien uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedawnionych należności i w tym zakresie umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2425/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie do pogodzenia z porządkiem prawnym byłaby odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, które uległy przedawnieniu, a zatem nie istnieje obowiązek ich zapłacenia. W takich sprawach rolą orzekających w sprawie organów jest ustalenie, czy należności, co do których jest prowadzone postępowanie dotyczące ich umorzenia, w ogóle są wymagalne, czy też ze względu na ich niewymagalność postępowanie takie należy umorzyć (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1973/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rację ma więc organ twierdząc, że w przypadku przedawnienia należności z tytułu składek, postępowanie należy umorzyć. Przenosząc powyższe wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż nie sposób ustalić w stanie faktycznym na podstawie decyzji i akt sprawy, które (za jaki okres) z wymienionych we wniosku A.Ł. należności z tytułu składek i w jakiej wysokości uległy przedawnieniu. Nie wynika również, które i w jakiej wysokości należności zostały zabezpieczone hipoteką, co jest przedmiotem tej hipoteki, kiedy skarżąca zbyła przedmiot zabezpieczony hipoteką. Podnieść przy tym należy, że zabezpieczenie hipoteczne nie zabezpiecza w sposób nieograniczony interesów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W myśl bowiem art. 24 ust. 5 ustawy nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Dodać do powyższego wypada, iż przepis ten w powołanym brzmieniu obowiązuje od dnia 1 stycznia 2003 r. Wobec tego organ, mając na względzie powyższe wytyczne, winien w sposób jasny i przejrzysty określić, które składki uległy przedawnieniu, które zostały zabezpieczone hipoteką i jaka jest ich wysokość wraz z odsetkami (zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy). Skarżąca musi uzyskać konkretną informację popartą przepisami, a nie tylko stan prawny sprawy bez poparcia go stanem faktycznym (odzwierciedlonym w aktach administracyjnych sprawy), tym bardziej, że umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc o załatwieniu sprawy w inny sposób w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. Należy również pamiętać, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ, co jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania dwuinstancyjnego, nie zwalnia organu wydającego rozstrzygnięcie w II instancji od przeprowadzenia postępowania niejako "od nowa", z powtórnym ustaleniem stanu faktycznego, wykładnią przepisów prawa, dokonaną oceną. Analizując decyzję drugoinstancyjną, która zapadła w niniejszej sprawie nie sposób pozbyć się wrażenia, że jest ona w istocie powieleniem decyzji wydanej w I instancji. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu l instancji wydane zostały z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r., Nr 153 poz. 1270, ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.