II SA/Go 557/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Marek Szumilas specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr XLIII/553/09 w przedmiocie zmiany Statutu Miasta oddala skargę. Uchwałą nr XLIII/553/09 z dnia [...] marca 2009 r. Rada Miasta, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w związku z art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.), zmieniła uchwalony uchwałą nr XXIX/267/04 Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 78, poz. 1200, z późn. zm.) Statut Miasta. Zaskarżoną uchwałą wprowadzono następujące zmiany: 1) do § 42 dodano ustęp 3 w brzmieniu: "Przez zmianę porządku obrad, o którym mowa w ust. 1 rozumie się: 1. dodanie nowego punktu porządku obrad; 2. zdjęcie określonego punktu z porządku obrad w tym także gdy wniosek o zdjęcie projektu uchwały złoży projektodawca uchwały; 3. zmiana kolejności punktów w ustalonym przez Przewodniczącego Rady Miasta porządku obrad."; 2) § 58 otrzymał następującą treść: "§ 58.1. Projekt uchwały będący przedmiotem obrad przedstawia projektodawca lub wskazana przez niego osoba. 2. W przypadku gdy osoby, o których mowa w ust. 1 rezygnują z przedstawienia projektu uchwały warunek o którym mowa w ust. 1 uważa się za spełniony, jeżeli radnym doręczony jest projekt uchwały wraz z uzasadnieniem.". Skargę na powyższą uchwałę, za pośrednictwem Rady Miasta, złożył Prezydent Miasta, reprezentowany przez radcę prawnego R.S.. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, tj.: 1) § 56 Statutu Miasta w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez poddanie pod głosowanie uchwały z autopoprawką, z pominięciem przedstawienia zmienionego projektu uchwały Prezydentowi Miasta do zaopiniowania; 2) art. 179, art. 183 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz. U z 2005 roku, Nr 249, poz. 2104, ze zm.), art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 53, § 58 Statutu Miasta poprzez wprowadzenie do Statutu Miasta zmiany uniemożliwiającej Prezydentowi Miasta wycofanie z porządku obrad projektów uchwał, których Prezydent był projektodawcą. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej uchwały. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała między innymi, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2009 roku, ([...]) wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wskazanej wyżej uchwały, a Rada tego wezwania nie uwzględniła. Ponadto w ocenie Prezydenta Miasta zmiana Statutu dokonana zaskarżoną uchwałą jest niedopuszczalna ze względów zarówno formalnoprawnych jak i merytorycznych. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie podnosząc, że Rada Miasta w treści zaskarżonej uchwały uczyniła jedynie zadość powszechnie obowiązującym przepisom prawa, nakazującym głosować nad zmianami porządku obrad także w przypadku wycofania projektu uchwały z porządku obrad, a zatem nie można mówić o naruszeniu prawa poprzez pozbawienie Prezydenta miasta uprawnienia do wycofywania projektu uchwał z porządku obrad bez zgody radnych, gdyż Prezydent nigdy takiego uprawnienia nie posiadał, a z treści skargi wynika, iż Prezydent sam przyznał sobie prawo do dowolnego wycofywania projektów uchwał z porządku obrad. Wprowadzona zmiana nie ma na celu ingerowanie w podmiotowe prawa organu wykonawczego gminy, a jedynie porządkuje kwestie proceduralne, nie wykluczając zmiany porządku obrad i wycofaniu projektu uchwały na wniosek Prezydenta miasta, ale jednak po przeprowadzeniu głosowania wymaganego art. 20 ust. 1 u.s.g. Na rozprawie sądowej, która odbyła się w dniu 15 października 2009 r. pełnomocnik strony skarżącej - radca prawny R.S. sprecyzowała, iż naruszenie interesu prawnego Prezydenta wynika z ograniczenia przez Radę Miasta prawa podmiotowego Prezydenta w postaci inicjatywy uchwałodawczej, polegającej na prawie wniesienia, popierania i wycofania projektu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej "p.p.s.a.". W niniejszym postępowaniu skarga została złożona trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) -dalej jako "u.s.g.". Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. W niniejszym postępowaniu w pierwszej kolejności rozważeniu podlegało to, czy skarżący - Prezydent Miasta jako organ wykonawczy ma interes prawny do wniesienia skargi w ww. trybie art. 101 u.s.g. Należy stwierdzić, iż brak interesu prawnego po stronie skarżącego skutkuje oddaleniem skargi. Odrzucenie skargi zaś uzasadnia nie sam brak interesu prawnego, ale to, iż wnoszący skargę nie mieści się w zakresie podmiotowym legitymacji, określonym przez ustawodawcę w art. 101 u.s.g. (vide: T. Woś [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne, T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2009, str. 111-112). Stosownie do art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są: rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy), a nadto wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej - art. 39. Niewątpliwie prezydent miasta jako organ wykonawczy gminy, mający inicjatywę uchwałodawczą, ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, która dotyczy modyfikacji między innymi tej inicjatywy. Prezydent miasta jest jedynym organem mającym inicjatywę uchwałodawczą w zakresie budżetu gminy. W przedmiotowej sprawie należy więc wskazać, iż skarżący - Prezydent Miasta mieści się w zakresie podmiotowym legitymacji do wniesienia skargi, ale stwierdzić należy brak jego interesu prawnego do wniesienia przedmiotowej skargi. W wyroku z dnia 3 września 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt OSK 476/2004, ONSAiWSA 2005/1 poz. 2) orzekł, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591, ze zm.) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Wnosząc skargę na podstawie art. 101 u.s.g. należy więc wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale też jego naruszeniem. Skarżący musi udowodnić, iż istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacja prawną, czyli że uchwała naruszając prawo pozbawia go pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację (vide: W. Kisiel [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, w. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007r., str. 715). Dodatkowo należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię podniesioną między innymi w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r. (sygn. akt II SA 1933/95, II SA 1934/95, Wokanda 1996/4 str. 40), a mianowicie przy korzystaniu z przepisu art. 101 u.s.g. należy wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Naruszenie takie powinno mieć charakter ingerencji w indywidualny interes prawny lub uprawnienie podmiotu i wywołać skutki uzasadniające skorzystanie z możliwości zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych -mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Prezydent Miasta wykazał jedynie naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia, które ewentualnie mogą mu zagrażać w przyszłości. Nie mógł on bowiem w chwili składania skargi wskazać na naruszenia innego typu, tj. naruszenia już dokonane, z tej prostej przyczyny, iż w dniu składania przez stronę skargi uchwała nie miała jeszcze mocy obowiązującej. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr XLIII/553/09 z dnia [...] marca 2009 r. Rady Miasta, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 28 sierpnia 2009 r. Nr 96, poz. 1305. Zgodnie z § 3 tej uchwały, weszła ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Nie należy również tracić z pola widzenia tego, iż głównym organem nadzoru, w gestii którego jest stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia jest wojewoda, który może stwierdzić o nieważności takiego aktu w formie rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Z akt sprawy nie wynika kiedy i czy w ogóle Wojewoda otrzymał zaskarżoną uchwałę. W myśl art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie ww. terminu (30 dni) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zasadnie Rada Miasta wskazała, że prowadzona zmiana nie ma na celu ingerowanie w podmiotowe prawa organu wykonawczego gminy, a jedynie porządkuje kwestie proceduralne (art. 20 ust. 1 u.s.g.). Wobec powyższego, skoro skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego, zgodnie z art. 101 u.s.g., nie było zasadnym odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami).