II SA/Go 56/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., Nr XXXI/13/2009 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam I. stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały zmieniającej treść § 2 uchwały Nr XVIII/16/2004 Rady Miejskiej z dnia [...]r. w części dotyczącej ustępu 4, 5 oraz 6, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie wymienionym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Miejska w dniu [...] lutego 2009 roku podjęła uchwałę nr XXXI/13/09 zmieniającą uchwałę w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktur technicznej, obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego lub reklam. W podjętej uchwale zmieniono treść § 2 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2004 roku, Nr XVIII/16/2004 w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktur technicznej, obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego lub reklam. W zmienionym § 2 ust. 4 tej uchwały stwierdzono, że za zajęcie pasa drogowego przy realizacji inwestycji własnych Gminy ustala się stawkę opłat za każdy dzień zajęcia 1m2 pasa w wysokości 0,00 zł. W zmienionym § 2 ust. 5 uchwały stwierdzono, że ustala się roczne stawki opłat za 1m2 powierzchni pasa drogowego drogi zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej w obszarze zabudowanym i niezabudowanym w wysokości 0,00 zł. Natomiast w zmienionym § 2 ust. 6 tejże uchwały Rada Miejska stwierdziła, że za zajęcie pasa drogowego na okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jako zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Powyższą uchwałę Rada podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115, ze zm.). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa. Skargę na wyżej wymienioną uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, który zarzucił, iż § 1 ust. 5 i § 1 ust. 5 oraz 6 tej uchwały istotnie narusza prawo – art. 40 ust. 3 i 8 - 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 roku nr 19 póz. 115 ze zm.) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP z uwagi na przekroczenie przez Radę Miejską przy uchwalaniu wskazanych powyżej przepisów upoważnienia ustawowego, którego zakres określają wskazane powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2009 roku Nr XXXI/13/09 zmieniającą uchwałę w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktur technicznej, obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego lub reklam, w części obejmującej § 1 ust 5 oraz § 1 ust. 5 i 6 tej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych wynika, iż Rada Gminy uprawniona była wyłącznie do określenia stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego. Żaden przepis tej ustawy nie upoważnia natomiast Rady do ustalania sposobu obliczania opłaty. Tymczasem Rada Gminy czyni to w zaskarżonych przepisach uchwały. W ocenie skarżącego, gdyby ustawodawca chciał upoważnić organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego do wprowadzania zwolnień przedmiotowych czy też podmiotowych, to ustanowiłby normę kompetencyjną w tym zakresie. Ponadto należy mieć na uwadze, że opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowią dochód gminy. Jednostki samorządu terytorialnego, realizując nałożone na nie zadanie publiczne, nie mogą zrezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ bez uzasadnionej przyczyny zmniejszałyby swoje możliwości realizacji zadań. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Kwestię sposobu obliczania przedmiotowej opłaty regulują kolejne ustępy art. 40 ustawy o drogach publicznych. I tak zgodnie z art. 40 ust. 4 cyt. ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Do ustalenia wysokości stawek 1m2 ustawodawca upoważnił odpowiednio Ministra właściwego do spraw transportu (dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) oraz organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (dla dróg, których zarządcą są te jednostki samorządu terytorialnego) -art. 40 ust. 7 i 8. Wobec tego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały upoważnione ustawowo jedynie do ustalenia jednego ze składników iloczynu stanowiącego opłatą za zajęcie pasa drogowego - wysokości stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Należy zaznaczyć, że o ile przepis art. 40 ust. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych daje upoważnienie ustawowe do wydania uchwały w omawianym przedmiocie, to w art. 40 ust. 9 ww. ustawy zostały enumeratywnie wyliczone kryteria, które winien uwzględnić organ przy jej uchwalaniu. Prokurator odwołał się do treści Konstytucji, która w art. 217 stanowi, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. W skardze wskazano, że zasadnicze elementy opłaty zostały uregulowane w ustawie o drogach publicznych. W przepisie art. 40 wymienionej ustawy określono podmiot oraz przedmiot opodatkowania a także sposób wyliczenia opłaty. Ustalono, iż opłata stanowi iloczyn elementów określonych w art. 40 ust. 4-6. Zgodnie z ust. 4 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 (na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania tego pasa. Jedynie do określenia wysokości jednego elementu, a mianowicie stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, został upoważniony organ jednostki samorządu terytorialnego. Upoważnienie to jest również istotnie ograniczone, gdyż ustalono, iż opłaty o których mowa w ust. 4 i 6 art. 40, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. W ocenie skarżącego zasadne są zarzuty podniesione w niniejszej skardze co do sprzeczności wskazanych powyżej przepisów uchwał organu jednostki samorządu terytorialnego z przywołanymi przepisami ustawy o drogach publicznych. To ustawa określiła sposób ustalenia przedmiotowej opłaty jako iloczynu ww. składników. Oznacza to, iż wolą ustawodawcy było uzależnienie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego zarówno od liczby dni zajmowania tegoż pasa, ustalonej przez właściwy organ stawki za zajęcie 1m2, jak i od liczby metrów kwadratowych zajmowanej powierzchni. Przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają, aby w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalił wyłącznie wysokość stawek opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Wobec tego nieuprawnione było ustalenie przez organ samorządu wskazanych w skardze przepisów. Niezależnie od powyższych zarzutów Prokurator zauważył nadto, iż § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) wyraźnie stanowi, iż w akcie wykonawczym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Uchwalenie przez Radę Gminy innego, niż przewidziany wyraźnie w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykracza wówczas poza przyznane mu kompetencje regulując je odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie albowiem zaskarżona uchwała jest poprawna i wskazał, że celem podjęcia uchwały w zakresie ustalenia stawki zerowej opłaty od zajęcia pasa ruchu drogowego w związku z budową infrastruktury telekomunikacyjnej, była wola stworzenia jednakowych warunków konkurencji przede wszystkim dla firm telekomunikacyjnych. Na obszarze gminy infrastrukturę telekomunikacyjną posiadała praktycznie, wyłącznie T SA. Natomiast inni operatorzy, którzy chcieliby konkurować z T S.A. na lokalnym rynku i którzy chcieliby wybudować własną infrastrukturę musieliby wnosić opłaty od zajęcia pasa ruchu drogowego, które powodowały, że tego typu inwestycje okazywały się być nieopłacalnymi. Dopiero wprowadzenie opłaty na poziomie 0,00 zł wpłynęło korzystnie na zainteresowanie operatów inwestycjami na terenie Gminy. W odpowiedzi na skargę podkreślono, że tego typu powyższe rozwiązania zostały zaczerpnięte z praktyk stosowanych przez gminy ościenne względem [...], które wydały analogiczne uchwały, a które nigdy nie były kwestionowane. O poprawności treści zaskarżonych uchwał świadczy także fakt, że były one publikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa, a więc przeszły kontrolę nadzorczą Wojewody, który nie dopatrzył się w ich treści postanowień sprzecznych z prawem. W ocenie Rady nie trafnym zarzut powtarzania treści ustawy w uchwale. Prawdą jest, że takowe powtórzenie ma miejsce. Nie mniej okoliczność ta nie wywołuje skutku nieważności. Na dowód tego w załączeniu przesyłam wzór spornej uchwały zaczerpnięty z systemu LEX, w którym także umieszczono następujące powtórzenie: "Zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień." Prokurator w piśmie z [...] lutego 2012 roku poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., że w złożonej skardze nastąpił błąd pisarski, gdzie zamiast § 1 ust. 4 wpisano omyłkowo § 1 ust. 5. Do pisma Prokurator złożył jako załącznik poprawiony odpis skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) nazywaną dalej "p.p.s.a." Prokurator Rejonowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm. ), zezwalający prokuratorowi m.in. na wystąpienie do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego. Dodatkowo prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, przykładowo w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. W rozpoznawanej sprawie Prokurator zakwestionował jako niezgodne z prawem § 1 ust. 5, §1 ust. 5, 6 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2009 roku Nr XXXI/13/09 dotyczące wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. W tym miejscu należy dostrzec omyłkę redakcyjną i pisarską skarżącego. Jak wynika z treści uzasadnienia skargi oraz treści zaskarżonej uchwały, faktycznie zaskarżył jej § 1 zmieniający § 2 uchwały z dnia Nr XVIII/16/2004 Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2004 roku. Wadą wskazaną w skardze dotknięte są ust. 4, 5, i 6 tego zmienianego § 2. W piśmie z [...] lutego 2012 roku Prokurator sprostował błąd wskazując, że w skardze omyłkowo wpisano § 1 ust. 5 zamiast § 1 ust. 4. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 3 powołanej ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Kwestię sposobu obliczania przedmiotowej opłaty regulują kolejne ustępy art. 40 ustawy o drogach publicznych. I tak przykładowo zgodnie z art. 40 ust. 4 cyt. ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Natomiast w myśl art. 40 ust. 5 omawianej ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Do ustalenia wysokości stawek 1m2 ustawodawca upoważnił odpowiednio Ministra właściwego do spraw transportu (dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) oraz organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (dla dróg, których zarządcą są te jednostki samorządu terytorialnego) – art. 40 ust. 7 i 8. W tak ukształtowanych przepisach, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały upoważnione ustawowo jedynie do ustalenia jednego ze składników iloczynu stanowiącego opłatę za zajęcie pasa drogowego – wysokości stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Należy zaznaczyć, że o ile przepis art. 40 ust. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych daje upoważnienie ustawowe do wydania uchwały w omawianym przedmiocie, to w art. 40 ust. 9 powołanej ustawy, wskazany w zaskarżonej uchwale jako materialnoprawna podstawa jej podjęcia, zostały enumeratywnie wyliczone kryteria, które winien uwzględnić organ przy jej uchwalaniu, tj.: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego, 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Dalszą materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2009 roku stanowił, wskazany w niej, przepis art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty o której mowa w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł. Przepis ten od daty podjęcia przedmiotowej uchwały nie uległ zmianie. rozpoznawanej sprawie skarżący Prokurator zakwestionował jako niezgodne z prawem jedynie treść zmienianego § 2 odnośnie ust. 4, 5 oraz 6 zawarte w § 1 zaskarżonej uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby zajmującej pas drogowy dróg gminnych, dla których zarządcą jest Miasto. Okolicznością niesporną jest, iż zaskarżona uchwała nie ma jednorazowego zastosowania, lecz może lub mogła być wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadków. Nadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z treścią art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Z wymienionego przepisu wynika, iż istnieje obowiązek uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daniowego takich jak określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek czy też zasad przyznawania ulg i umorzeń. Tylko niektóre zagadnienia mogą zostać uregulowane przez akty wykonawcze wydawane w ramach upoważnienia ustawowego o ile nie mają one charakteru zasadniczego, stanowią jedynie dopełnienie regulacji ustawowej i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji daniny. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 6 marca 2002 roku w sprawie P 7/00 ( OTK nr 2 z 2002 roku poz.13 ) i z 9 lutego 1999 roku w sprawie U 4/98 ( OTK nr 1 z 1999 r. poz. 4 ). Zdaniem Sądu bez wątpienia opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w myśl art. 217 Konstytucji RP . Przepis ten ustanawia bezwzględną wyłączność ustawy dla normowania nakładania podatków, innych danin publicznych, określania podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych. W tych materiach konieczne jest więc uregulowanie w samej ustawie wszystkich podstawowych elementów i to w ten sposób, aby unormowanie ustawowe miało cechy kompletności, precyzyjności i jednoznaczności. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego utrwalił się pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Wspomnieć należy więc, że na mocy przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Natomiast wysokość stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego mają określać wprost przepisy uchwał wydanych przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego a to art. 40 ust. 8, ust. 9 i ust. 6 (zobacz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 września 2007 roku w spr. I OSK 928/07). Nie ulega wątpliwości zdaniem Sądu, że podstawowe elementy opłaty za zajęcie pasa drogowego zostały uregulowane w ustawie o drogach publicznych, bowiem w normie art. 40 określono podmiot opodatkowania, przedmiot opodatkowania oraz sposób wyliczenia tejże opłaty ( w tym również określono maksymalne stawki). Opłaty za zajęcie pasa drogowego są przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowią więc dochód powiatu. Uwzględniając zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządowych ustawodawca w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych upoważnił rady powiatu do określania wysokości stawek opłaty za zjecie pasa drogowego drogi powiatowej. Upoważnienie to miało na celu zapewnienie powiatowi realnych dochodów z tych opłat, w celu niewątpliwie zapewnienia możliwości realizacji postawionych przed nimi zadań w zakresie drogownictwa. Jednostki samorządowe, jako realizujące zadania publiczne, nie mogą niewątpliwie dowolnie dysponować przydzielonymi im dochodami, a w szczególności rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ w ten sposób i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji zadań (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2003 roku w spr. I SA 2293/02/, LEX nr 126802). W ocenie Sądu, ustalenie przez Radę Miejską stawki "0,00" zł za zajęcie jednego 1m2 pasa drogowego jest równoznaczne z zwolnieniem z tej opłaty, z zaniechaniem pobierania jej przez powiat. Takiemu celowi z całą pewnością nie mogło służyć upoważnienie dla Rady zamieszczone w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Za tym argumentem przemawia wykładnia przepisów ustalających charakter tej opłaty. Sformułowanie art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę" wskazuję, że to zajęcie związane jest z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym, którego wysokość, stosownie do art. 40 ust. 11 ustawy, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zatem zdaniem Sądu, jej pobieranie jest obligatoryjne. Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że rada gminy, jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, dla dróg których ta jednostka jest zarządcą, ustala wysokość stawek opłata za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Powołane przepisy ustawy o drogach publicznych określają górne granice stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, nie ustalają stawek minimalnych. Niemniej brak dolnej granicy tej stawki opłaty, nie oznacza, że swoboda rady powiatu przy jej ustalaniu jest nieograniczona. Zdaniem orzekającego w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ograniczenie swobody działania w tym zakresie przez radę powiatu zakreślone jest poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu i charakteru wprowadzonej opłaty. W ocenie Sądu gdyby wolą ustawodawcy było ustalenie stawki na poziomie wyższym niż "0,00", dałby temu wyraz w powołanym przepisie zwłaszcza, iż tak precyzyjnie ustalił górną granicę stawki. Do identycznego wniosku prowadzi treść przepisu art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w którym prawodawca w sposób wyraźny upoważnił radę gminy, w przypadku ustalania strefy płatnego parkowania m. in. do wprowadzenia zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że ustalenie wysokości stawki opłaty na poziomie 0,00 zł równoważne jest z zaniechaniem pobierania tej opłaty na terenie gminy, co oznacza zniesienie obowiązku nałożonego przez ustawę. Przemawia za takim stanowiskiem również to, że ustawodawca nie przewidział zwolnienia z opłaty, której zakres przedmiotowy określony jest w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, wprowadził jedynie możliwość zróżnicowanie stawki opłaty, z uwagi na przesłanki wskazane w art. 40 ust. 9 tej ustawy. W konsekwencji tych ustaleń należy stwierdzić, że uchwała Rady Miejskiej ustalająca, na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, stawkę opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego w wysokości "0,00" zł, została podjęta z naruszeniem tego przepisu. Zakres udzielonego upoważnienia nie przewiduje bowiem wprowadzenia zwolnienia z opłaty, natomiast ustalenie stawki na poziomie 0,00 zł jest wprowadzeniem zwolnienia od tej opłaty. W zmienionym § 2 ust. 2 uchwały przyjęto stawkę zerową za zajęcie pasa drogowego przy realizacji inwestycji własnych gminy. Jak wyżej powiedziano ustawodawca nie uczynił jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w art. 40 ust. 3 zasady i nie upoważnił rady gminy do ustalenia stawki zerowej także przy wykonywaniu własnych inwestycji. Tak zatem uznać należy w tym stanie, że przy ustalaniu stawki opłaty w wysokości "0.00" przez Radę Miejską, w zaskarżonej uchwale mamy do czynienia z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, a tym samym z naruszeniem art. 7 i 94 Konstytucji. Ustawa o drogach publicznych określiła sposób ustalenia za zajęcie pasa drogowego w warunkach o jakich mowa w art. 40 ust. 1. Powołane wyżej przepisy tej ustawy określają sposób jej wyliczenia, w szczególności jako iloczynu wskazanych w art. 40 składników. Oznacza to, iż wolą ustawodawcy było uzależnienie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego zarówno od liczby dni zajmowania tegoż pasa, ustalonej przez właściwy organ stawki za zajęcie 1m2, jak i od liczby metrów kwadratowych zajmowanej powierzchni. Przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają, aby w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalił tylko, zatem wyłącznie wysokość stawek opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Tak zatem nieuprawnione było uchwalenie przez organ samorządu, iż zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowany jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Omawianą materię reguluje ustawa o drogach publicznych w art. 40 ust 4. W tym miejscu zauważyć ponadto należy, że zawarte w zmienionym § 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały sformułowanie "zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowany jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień" stanowi powtórzenie wyrażeń ustawy. Powtórzenie treści zapisów ustawowych wymaga stwierdzenia wagi owego naruszenia prawa. W ocenie skarżącego jest ona istotna, aczkolwiek argumenty zawarte w skardze nie są w tej kwestii rozwinięte. Omawiany problem jest złożony. Wzgląd na społeczne skutki stosowania prawa i jego komunikatywność może przemawiać za "łączeniem" elementów normatywnych różnego stopnia w dostępną dla adresatów całość, co byłoby specyficznym rodzajem ujednolicenia. Nie jest to jednak zagadnienie prawotwórcze, lecz techniczno-redakcyjne. Natomiast jeśli kompetentny organ samorządu w treści uchwały, mającej postać aktu prawa miejscowego, inkorporuje jakieś przepisy prawa wyższego rzędu - ustawowego tworzy stan bezprawności, bowiem przypisuje sobie zakres kompetencyjności przynależny wyłącznie generalnej kompetencji ustawodawczej. Tym samym prowadzi to do naruszenia podstawowych zasad państwa prawa, dotyczących kompetencji prawodawczej. Z tych względów stanowisko sądów administracyjnych jest rygorystyczne i traktuje takie naruszenie prawa jako rażące (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 28 lutego 2003 roku w spr. l SA/Lu 882/02, z dnia 16 marca 2001 roku w spr. IV SA 385/99 ). W ocenie Sądu treść "powtórzeń" nie prowadzi do poprawy świadomości prawnej adresatów aktu miejscowego, bo może być odbierana przez nich jako wyłączny rezultat prawodawstwa organu jednostki samorządu terytorialnego. To z kolei może rodzić poważne zakłócenia dla funkcjonowania praw i obowiązków wynikających z tak konstruowanych aktów prawnych. Zauważyć należy, iż przedmiotem skargi nie jest bowiem jakiś rodzaj ujednoliconego tekstu łączącego przepisy różnej rangi, sporządzony dla celu edukacyjnego, czy objaśniającego tylko akt prawny, który przebiegać powinien tylko w zakresie udzielonej kompetencji konstytucyjnej i ustawowej. Zauważyć nadto należy, iż § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 908) jednoznacznie stanowi, iż w akcie wykonawczym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (zobacz wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 maja 2010 roku w spr. II SA/Go 239/10). Podniesiony w odpowiedzi na skargę zarzut korzystania przez Radę z wzorów aktów prawnych publikowanych w internecie nie może się ostać, skoro wzór taki nie ma żadnej mocy obowiązującej. Podobnie Sąd nie może uwzględnić motywacji ekonomicznej dla zastosowania stawki "0,00" skoro jej zastosowania nie przewidują przepisy obowiązującego prawa. Opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa zaskarżonej uchwały i brak zastrzeżeń ze strony organu nadzoru nie przydaje uchwale w zaskarżonej części przymiotu zgodności z prawem oraz niewzruszalności. W ocenie Sądu, jako konsekwencji powyższych rozważań, nie budzi wątpliwości, iż uchwała Rady Miejską z dnia [...] lutego 2009 roku Nr XXXI/13/2009 zmieniającą uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych (...), w zaskarżonej przez prokuratora części, w istotny sposób narusza przepis art. 40 ust. 3, 4 ust. 8 -10 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd zatem stwierdził nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części, uwzględniając opisane na wstępie błędy redakcyjne i pisarskie. O wstrzymaniu zaskarżonego aktu, w części określonej w pkt I wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (zob. Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).