I OSK 928/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie Jolanta Rajewska NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 200/06 w sprawie ze skargi S Sp. z o.o. w [...] na § 4 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2004 r. nr XXVIII/440/04 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 marca 2007r., sygn. akt III SA/Łd 200/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S Sp. z o.o. z siedzibą [...] na § 4 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2004r., nr XXVIll/440/04 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: W dniu 7 kwietnia 2004r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w związku z art. 19 ust. 5 i art. 40 ust. 3-6 i 8-10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę nr XXVIII/440/04 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Pismem z dnia 16 stycznia 2006r. spółka S Sp. z o.o. z siedzibą w [...], działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego na skutek wydania § 4 ust. 3 wskazanej uchwały, w którym uregulowano stawki opłat za każdy dzień zajęcia pasa drogowego za 1 m 2 powierzchni reklamy. Spółka zarzuciła, iż Rada Miejska nie miała prawa do ustalenia stawki opłaty za powierzchnię reklamy postawionej w pasie drogowym, gdyż wykracza to poza delegację ustawową zawartą w art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Spółka podniosła, iż jej interes prawny przejawia się w tym, że wadliwy przepis § 4 ust. 3 uchwały był podstawą wydania decyzji Prezydenta Miasta i nr [...] z dnia [...]. nakładającej na Spółkę karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] nr [...] utrzymującej powyższą decyzję w mocy. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Przewodnicząca Rady Miejskiej w Łodzi, przesłała Spółce S pismo Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 7 lutego 2006r., stanowiące, że w przypadku reklam, opłatę oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego. Pismem z dnia 15 marca 2006r. spółka S wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na § 4 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2004r. nr XXVIII/440/04, zarzucając naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, zgodnie z którą organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie Rady Miejskiej w Łodzi twierdzenie skarżącej Spółki, iż w uchwale nie określono stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego jest bezpodstawne. Rada Miasta podniosła również, że żądanie stwierdzenia nieważności uchwały jest nieuzasadnione w myśl art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały po upływie roku od jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeśli jest ona aktem prawa miejscowego. Wyrokiem z dnia 23 marca 2007r., sygn. akt III SA/Łd 200/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S Sp. z o.o. z siedzibą [...] na § 4 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2004r., nr XXVIll/440/04 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, wskazując, że z przepisu art.40 ust.6 powołanej ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych wynika, iż opłata za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklam stanowi iloczyn trzech następujących elementów: powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Do ustalenia trzeciego elementu tego iloczynu upoważniony został organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Sąd podkreślił, że w myśl art.40 ust.8 cytowanej ustawy organ ten został upoważniony do ustalenia "wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego", przy czym stawka ta nie może przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa. W przepisie art.40 ust.9 określono jednocześnie czynniki, które należy uwzględniać przy ustaleniu wysokości stawki opłaty. W ocenie Sądu wyliczenie tych czynników jest wyczerpujące i nie można uwzględniać innych elementów niż wymienione w ustępie 9. Wysokości stawki opłaty, o której mowa w art.40 ust.8 nie można różnicować na przykład ze względu na podmiot, który zajął pas drogowy czy też ze względu na treść reklamy, gdyż czynniki te nie są wymienione w art.40 ust.9. Organ samorządu terytorialnego może ustalać stawki uwzględniając tylko te czynniki, które określono w art.40 ust.9. Sąd podniósł, że analiza przepisu § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały wskazuje, iż stawka opłaty za każdy dzień zajęcia pasa drogowego reklamy ustalana jest dla 1 m2 powierzchni reklamy i jest ona uzależniona od kategorii drogi, na której usytuowano reklamę. Taki sposób określenia stawki opłaty, w przekonaniu sądu, nie jest naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art.40 ust.8 ustawy z 21 marca 1985r., gdyż Rada Miejska w Łodzi była upoważniona do określenia stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, a nie stawki za 1 m2 powierzchni reklamy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że pas drogowy obejmuje nie tylko płaszczyznę gruntu tego pasa, ale także przestrzeń nad tym pasem. Oznacza to, iż wielkość zajętego przez reklamę pasa drogowego nie może ograniczać się do powierzchni rzutu poziomego reklamy ale jest nią cała powierzchnia reklamy. W ocenie Sądu to powierzchnia reklamy wyznacza wielkość zajętego pasa a nie rzut poziomy tej reklamy. Pojęcie "1 m2 zajętego pasa drogowego", w przekonaniu Sądu, jest tożsame ze sformułowaniem "1 m2 powierzchni reklamy". Oba pojęcia są równoznaczne a więc uregulowanie zawarte w § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały określiło stawkę opłaty zgodnie z brzmieniem upoważnienia określonego w art.40 ust.8 ustawy z 21 marca 1985r. Sąd dodał, że sporny przepis zaskarżonej uchwały uzależnia wysokość stawki od kategorii drogi, w której usytuowano reklamę a więc uwzględnia czynnik określony w art.40 ust.9 pkt.1 ustawy z 21 marca 1985r. Wysokość ustalonej stawki opłaty nie przekracza także maksymalnej wysokości stawki ustalonej w art.40 ust.8, to znaczy 10 zł. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 dnia marca 2001 r. w sprawie SA/Bk 1532/000 (OSP nr 11 z 2002r. poz.138), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podniósł, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, a zaskarżona uchwała jest właśnie aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium, gdyż odnosi się do pewnej kategorii potencjalnych adresatów a nie do indywidualnie oznaczonego podmiotu, może być wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości oraz została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Jest ona zatem aktem prawa miejscowego, w związku z czym nie miało miejsca naruszenie przepisu art.94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd wskazał ponadto, że zgodnie z treścią art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy, zatem istnieje obowiązek uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego, takich jak określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek czy też zasad przyznawania ulg i umorzeń. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie ulega wątpliwości, że opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Jest to bowiem obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane na rzecz gminy w razie zajęcia pasa drogowego i jest ono uiszczane przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia na terenie gminy. Sąd zatem uznał, iż zasadnicze elementy opłaty za zajęcie pasa drogowego zostały uregulowane w drodze ustawy, zaś upoważnienie do ustalenia wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez organy samorządu terytorialnego nie przesądza o istotnych elementach konstrukcji całej opłaty. W przekonaniu Sądu regulacja opłaty za zajęcie pasa drogowego określona w zaskarżonej uchwale nie stanowi naruszenia art.217 Konstytucji. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2007r. złożyła skarżąca spółka S Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie pkt 1 zaskarżonego wyroku (oddalenie skargi) i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozważenie możliwości rozpoznania skargi w trybie art. 188 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez Naczelny Sąd Administracyjny i stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pełnomocnika. Na podstawie art. 174 ust. 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a) prawa materialnego - przez błędną wykładnię art. 40 ust. 8 i art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 nr 14 poz. 60 ze zm.), w brzmieniu na dzień 7 kwietnia 2004r., w związku z § 4 ust. 3 uchwały nr XXVI H/440/04 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Łódź. Nr 132 poz. 1222 ze zm.,) oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., a w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie, z naruszeniem art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, b) prawa materialnego - przez błędną wykładnię art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 nr 14 poz. 60 ze zm.), w brzmieniu na dzień 7 kwietnia 2004r. oraz w związku z § 4 ust. 3 wskazanej uchwały, a w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie, z naruszeniem art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Rada Miejska nie miała kompetencji do ustalania wysokości opłat innych, niż za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zdaniem skarżącej Spółki błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji wyrażony w zaskarżonym wyroku, że pojęcie 1 m2 zajętego pasa drogowego jest tożsame ze sformułowaniem 1 m2 powierzchni reklamy, gdyż w świetle art. 40 ust. 6 powołanej ustawy o drogach publicznych, opłatę za zajęcie pasa drogowego pod reklamę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Gdyby uznać, że są to pojęcia w rozumieniu ustawy tożsame, nie byłoby potrzeby tworzenia alternatywy "albo powierzchnia pasa drogowego, albo powierzchnia reklamy". W związku z powyższym, zakres delegacji zawartej w art. 40 ust. 8 ustawy, obejmujący wyłącznie upoważnienie do określenia stawki "opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego", nie upoważnia organów samorządu do określenia stawki opłaty za 1 m2 powierzchni reklamy posadowionej w pasie drogi. W oparciu o ten błędny pogląd, sprzeczny z właściwym rozumieniem art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, Sąd nie dostrzegł naruszenia przez Radę Miejską art. 40 ust. 8 ustawy poprzez wydanie uchwały wykraczającej poza zakres delegacji ustawowej. Wskazano także, że skoro prawo dotyczące danin publicznych należy do wyłączności aktów rangi ustawowej, zaś delegacja prawotwórcza w zakresie aktów prawa miejscowego dla samorządu lokalnego musi być zawarta w ustawie, to bez takiej delegacji samorząd lokalny nie ma kompetencji do stanowienia prawa daninowego, zaś akt prawa miejscowego wydany z przekroczeniem delegacji jest nieważny. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, analizując art. 217 Konstytucji, należy uznać, że określenie stawek daniny publicznej (a więc też kwot poszczególnych opłat) jest monopolem ustawodawcy. Zadanie to nie może być scedowane na żaden inny podmiot. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, OTK-A 2006/1/3, skarżąca spółka uznała, że Sąd pierwszej instancji nie mógł pozostawić w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały dotyczącej ustalenia stawki daniny publicznej bez obrazy art. 217 Konstytucji. Uchwała została bowiem wydana nie tylko z przekroczeniem zakresu delegacji, ale w materii zastrzeżonej przepisem rangi ustawowej do wyłącznej kompetencji ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwaną dalej - p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w niej zarzuty są bezzasadne, ponieważ Sąd I instancji rozpoznając sprawę nie naruszył przepisów prawa. Kognicja sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zakres działania sądu administracyjnego pierwszej instancji określa przepis art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., zaś wynik dokonanej oceny zgodności z prawem decyzji, znajduje swoje odzwierciedlenie w sentencji wyroku. Stwierdzenie naruszenia prawa przez organ prowadzi do wydania wyroku, na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uchylającego zaskarżoną decyzję, stwierdzającego jej nieważność lub niezgodność z prawem. Brak tych naruszeń upoważnia Wojewódzki Sąd Administracyjny do wydania wyroku oddalającego skargę, na podstawie art. 151 cyt. ustawy p.p.s.a. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej odnosi się do naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 40 ust. 8 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych oraz art. 94 Konstytucji. Zdaniem skarżącego Sąd błędnie uznał badając legalność uchwały nr XXVIII/440/04 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2004 r.(wydanej na podstawie delegacji zawartej w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych), że upoważnienie do określenia stawki opłaty za zajęcie 1m- pasa drogowego jest tożsame z upoważnieniem do określenia stawki opłaty za 1m- powierzchni reklamy posadowionej w pasie drogi. Nie można zgodzić się z zasadnością tegoż zarzutu. Podstawa prawna podjęcia uchwały jest zawarta w art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Przy czym zajęcie pasa drogowego może polegać na umieszczeniu w pasie drogowym reklamy (art. 40 ust. 2 pkt 3). Uchwała Rady Miejskiej w Łodzi ustalająca wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego ma charakter prawa miejscowego, w związku z tym przepisy te powinny odpowiadać konstytucyjnym warunkom ich stanowienia. Zgodnie z art. 94 Ustawy Zasadniczej przepisy prawa miejscowego mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zakres tego upoważnienia obejmuje: wskazanie upoważnionego organu, zakres materii przeznaczonej do uregulowania, a także wytyczne dotyczące treści aktu. Wszystkie te przesłanki spełnia art. 40 ust. 8 oraz ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza, aby w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalił wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m- pasa drogowego. Przy czym w art. 40 ust. 6 wskazane jest, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia na nim reklamy ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m- pasa drogowego. Należy stwierdzić, że z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, iż chodzi o umieszczenie reklamy nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), ale w przestrzeni nad tą płaszczyzną. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego utrwalił się pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Wspomnieć należy więc, że na mocy przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Natomiast wysokość stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego mają określać wprost przepisy uchwał wydanych przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8, ust. 9 i ust. 6). Uchwała Rady Miasta Łodzi została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Ustalono w niej opłaty za zajęcie 1 m- pasa drogowego. Jednakże przy ustalaniu stawek za reklamę już przepis ustawowy wyraźnie wskazywał zasadę jaką należy stosować czy obliczeniu opłaty, a mianowicie jest to iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego przez reklamę, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m- pasa drogowego. W kontekście analizy prawnej całości normy prawnej art. 40 wskazanej wyżej ustawy należy uznać, iż ustalając w uchwale opłatę za zajęcie pasa drogowego pod reklamę, Rada Miasta Łodzi prawidłowo wskazała, że 1 m- powierzchni reklamy jest tożsamy z 1 m- zajętego pasa drogowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również drugi zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 217 Konstytucji jest bezzasadny. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z art. 217 Konstytucji wynika, że ustawy powinny rozstrzygać przynajmniej, kto powinien płacić podatek (podmiot), jakie zjawiska życia społecznego i gospodarczego podlegają opodatkowaniu (przedmiot) oraz w jakiej wysokości podatek powinien być płacony (wyrok z dnia 16 czerwca 1989 r. U 9/97). Bez wątpienia opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w myśl art. 217 Ustawy Zasadniczej. Przepis ten ustanawia bezwzględną wyłączność ustawy dla normowania nakładania podatków, innych danin publicznych, określania podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych. W tych materiach konieczne jest więc uregulowanie w samej ustawie wszystkich podstawowych elementów i to w ten sposób, aby unormowanie ustawowe miało cechy kompletności, precyzyjności i jednoznaczności. Nie ulega wątpliwości zdaniem Sądu, że podstawowe elementy opłaty za zajęcie pasa drogowego zostały uregulowane w ustawie o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., bowiem w normie art. 40 określono podmiot opodatkowania, przedmiot opodatkowania oraz sposób wyliczenia tejże opłaty (w tym również określono maksymalne stawki). Nie można zatem powiedzieć, że przeniesienie na organy stanowiące gminy upoważnienia do wydania uchwały w przedmiocie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, narusza istotne elementy konstrukcji całej opłaty. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.