II SA/Go 562/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi H.M. i K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących H.M. i K.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wójt Gminy decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p) – po rozpatrzeniu wniosku K. i M.C., ustalił warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] oraz zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr ewid. [...]. Od powyższej decyzji odwołali się właściciele sąsiedniej działki nr [...] – H. i K.M.. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. a) art. 7 K.p.a poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, tj. faktu, iż ustalenie warunków zabudowy w kształcie wskazanym w decyzji naruszać będzie prawa odwołujących się i prowadzić do konfliktów między stronami, b) art. 8 K.p.a poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywatela, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: Pr. bud.) poprzez ustalenie warunków zabudowy naruszających występujące na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnione interesy osób trzecich, 3) naruszenie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p poprzez niespełnienie wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich. W uzasadnieniu odwołania odwołujący wskazali, że w sprawie organ pierwszej instancji wydał dwie decyzje, które były następnie uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO). Pomimo tego Wójt Gminy nie uwzględnił w wydanej decyzji zaleceń organu II instancji w kwestii dotyczącej uzgodnienia dojazdu do nieruchomości oraz przeprowadzenia analizy zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej: rozp. MI) w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Odwołujący wskazali, że w toku postępowania 28 stycznia 2014 r. wnieśli uwagi, których organ nie uwzględnił. Nadto decyzja nie zawierała załącznika stanowiącego integralną jej część w zakresie części graficznej i tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem odwołujących uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i może stanowić uzasadnienie dla każdej decyzji o warunkach zabudowy. Dołączony załącznik graficzny wyraźnie wskazuje, że linie zabudowy zajmuje częściowo nieruchomość odwołujących, a nadto przebiega przez ich budynek mieszkalny. Załącznik graficzny nie odpowiada rzeczywistości, gdyż nie ujawniono na nim drzew rosnących w pasie drogowym na wprost dojazdu do działki zainteresowanych i nie jest zgodny ze stanem faktycznym, gdyż granice nieruchomości przebiegają zupełnie inaczej. Ponadto Wójt nie uwzględnił interesu skarżących w związku z toczącym się postępowaniem o ustalenie przebiegu granic oraz uzgodnienia projektu decyzji. Nadto wykonanie dojazdu do obiektu z drogi powiatowej spowoduje degradację zabudowań skarżących, gdyż wyznaczony dojazd przebiega po ich nieruchomości oraz wzdłuż granicy nieruchomości, co spowoduje obsunięcie fundamentów i drganie ścian. Wskazano także, że zainteresowani posiadają inny dojazd do nieruchomości poprzez swoją działkę nr [...]. SKO decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo, tj. zgodnie z § 3 ust. 1 rozp. MI wyznaczył granice obszaru analizowanego, ponieważ wyznaczył je w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (front działki wynosi 49,0 m x 3 = 147,0 m) z każdej strony. W obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna a planowana inwestycja to budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek garażowy, stanowiący funkcję uzupełniającą zabudowy mieszkalnej. Zamierzona inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto teren ma dostęp do drogi publicznej. Nie wymaga on również uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nie leśne. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo także organ pierwszej instancji ustalił wynikające z rozp. MI wymagania dotyczące linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wskaźnika intensywności zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu (kąta nachylenia i układu połaci dachu). Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji jest pierwszym elementem, jaki inwestor musi uzyskać, aby przystąpić do robót budowlanych w sytuacji, gdy teren inwestycji nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Jednakże decyzja ta nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych, stanowi jedynie szczegółową informację odnoście dopuszczalnych parametrów obiektu, jaki na danym terenie może powstać. Jednocześnie można taką decyzję uznać za swoistą promesę otrzymania pozwolenia na budowę, pod warunkiem, że projektowany budynek będzie zgodny z ustalonymi warunkami zabudowy, a inwestor spełni szereg przesłanek udzielenia pozwolenia, wynikających z Pr. bud. Na obecnym etapie postępowania inwestycyjnego kwestia ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich została uregulowana w decyzji organu pierwszej instancji, w której ustalono, że planowana inwestycja nie może utrudniać dostępu i korzystania z nieruchomości sąsiednich, w tym korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Oznacza to, że w dalszym procesie inwestycyjnym – w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, inwestycja nie zostanie dopuszczona do realizacji, jeżeli projekt budowlany byłby sprzeczny z wskazanymi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymogami. Nadto zdaniem SKO organ pierwszej instancji podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przez co zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy (art. 7 i 77 K.p.a) oraz wydał decyzję o przekonywującej treści, odpowiadającą wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi H. i K.M. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zaskarżonej decyzji zarzucają naruszenie art. 7 K.p.a, art. 8 K.p.a, art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie skarżących SKO jak i organ pierwszej instancji skupiło się na przytoczeniu obowiązujących przepisów prawa, natomiast nie rozstrzygnęło jej merytorycznie. Nadto SKO nie wypowiedziało się co do niezgodności załączników graficznych, w szczególności w zakresie granic działek skarżących i wnioskodawców. Załącznik graficzny do decyzji wskazuje, że linia zabudowy przebiega poprzez działkę skarżących i budynek mieszkalny oraz nie uwzględnia drzew rosnących w pasie drogowym, przez który przebiega dojazd do działki wnioskodawców. W skardze wskazano także, że SKO uchyliło decyzje o warunkach zabudowy decyzją nr [...] z [...].09.2012 r. i [...] z [...].08.2013 r. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. Sąd przeprowadził dowód z pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] na okoliczność istnienia wątpliwości co do przebiegu granic pomiędzy działką skarżących a działką nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że istotę kontrowersji pomiędzy skarżącymi a orzekającymi w sprawie organami stanowi kwestia ustalenia granic nieruchomości inwestorów i skarżących. Skarżący już w piśmie z [...] stycznia 2014 r. podnosili, że toczy się postępowanie o ustalenie granic pomiędzy działką skarżących nr [...] a działkami wnioskodawców nr [...]. Postępowanie to zostało wszczęte wnioskiem skarżącego K.M. z [...] marca 2013 r. Organ pierwszej instancji odnosząc się do stanowiska skarżących, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy będzie możliwe po ostatecznym uregulowaniu granic nieruchomości, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 30.11.2010 r. sygn. akt II SA/Ol 761/10 wskazał, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu przeprowadzenia rozgraniczenia spornej granicy pomiędzy działkami inwestorów a działką skarżących. Zaznaczyć należy, że skarżący także w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji kwestionowali granice nieruchomości, stwierdzając, że "przebiegają one zupełnie inaczej". Zważyć w tym miejscu należy, że rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie tej samej sprawy oraz odniesienie się do zarzutów odwołania. O ile w rozpoznawanej sprawie SKO odniosło się do stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie możliwości zabudowy działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to jednak nie odniosło się do stanowiska tego organu a przede wszystkim zarzutów skarżących sformułowanych w odwołaniu, dotyczących ustalenia granic pomiędzy działką skarżących a działkami inwestorów i wpływu postępowania rozgraniczeniowego na możliwości ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Odniesienie się do tych kwestii ma istotne znaczenie, nie można bowiem wykluczyć, iż w wyniku postępowania rozgraniczeniowego przebieg granicy miedzy działkami skarżących a wnioskodawców zostanie ustalony w sposób uniemożliwiający wjazd na działkę nr [...]. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał jedynie, że organ pierwszej instancji podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przez co zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy (art. 7 i 77 K.p.a) oraz wydał decyzję o przekonywującej treści, odpowiadającą wymogom art. 107 § 3 K.p.a. W świetle powyższych rozważań uznać należało, że SKO z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, zaś na mocy art. 152 p.p.s.a. orzekł, że nie może ona być wykonana. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.