II SA/Go 567/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2010 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]. W dniu [...] lutego 2010 r. M.W. zwróciła się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem bezpośredniej opieki nad swym niepełnosprawnym mężem P.W.. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r, nr [...] Prezydent Miasta po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie art.5 ust. 2, art. 17 ust. 1 i 5, art. 24 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992, ze zm. ), § 2 i § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105, poz.881, ze zm. ) w związku z art. 128, art. 129 i art. 130 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ( Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm. ) odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, odmówił wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad P.W.. W uzasadnieniu organ powołał się treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącego, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Precyzja wspomnianego przepisu, jak stwierdził organ nie pozwala na żadną interpretację. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.W., która powołała się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który w swym wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. orzekł o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sklarżąca zarzuciła organowi, że rozpatrując sprawę pominął wskazówki interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego jak również pominął praktykę orzeczniczą wojewódzkich sądów administracyjnych, orzekających na korzyść skarżących w analogicznych sprawach. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwzględnieniem art. 5 ust. 2, art. 17 ust. 1 i ust. 5, art. 24 ust. 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz § 2 i § 7 cytowanego rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej, z dnia 2 czerwca 2005 r, w związku z art. 129, art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy ( Dz. U. Nr 9. poz.59, ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując w uzasadnieniu, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wynika z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 13, poz. 992, ze zm.) który stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Krąg osób zobowiązanych do alimentacji określony został w art.128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego: "Obowiązek dostarczania środków utrzymania a w miarę potrzeb także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo". Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. M.W. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad mężem P.W.. Do wniosku dołączyła orzeczenie z dnia [...] maja 2008 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności stwierdzające, że P.W. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od dnia [...] marca 2007 r. Z treści orzeczenia wynika, że P.W. wymaga stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawność orzeczono okresowo, do dnia [...] marca 2012 r. Wnioskodawczyni do akt dołączyła również oświadczenie, że zrezygnowała z zatrudnienia od [...] września 2007r. i od tej pory opiekuje się mężem udzielając mu pomocy w gotowaniu, sprzątaniu, rehabilitacji, załatwianiu spraw urzędowych i wizytach u lekarzy oraz zaznaczyła, że jest jedyną opiekunką swego chorego od 18 lat męża. Nadto organ II instancji wskazał, iż decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, a stan faktyczny ustalony na podstawie przedłożonych dokumentów nie budzi wątpliwości i nie wymaga żadnych interpretacji. M.W. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, jednak w świetle wcześniej przytoczonych przepisów ustawy, nie może być zaliczona do osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Skarżąca nie spełnia, zatem, podstawowego kryterium do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Równoległą przesłanką ujemną jest pozostawanie w związku małżeńskim osoby, nad którą jest sprawowana opieka. W świetle cytowanych przepisów ustawy, uwzględnienie wniosku strony byłoby działaniem niezgodnym z przepisami prawa. W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że publikowane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące konkretnych spraw z analogicznym stanem faktycznym stoją obecnie w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisów art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i za wyrokami Trybunału Konstytucyjnego nie poszła jednak nowelizacja przepisów ustawy. Mimo, że ustawa była nowelizowana, to jednak nadal pozostała w mocy negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a (pozostawanie w związku małżeńskim osoby, nad którą sprawowana jest opieka). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję wniosła M.W. jako krzywdzącą, a odmowa przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, tylko z tego powodu, iż pozostaje w związku małżeńskim jest w jej ocenie dyskryminacją i paradoksem podnosząc, iż organ wydający w sprawie niekorzystną decyzję, dokonał nieprawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca powołała się przede wszystkim na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. (sygn. P 27/07), który orzekł o niekonstytucyjności zapisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem przepis ten ograniczał przyznanie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie na niepełnosprawne dziecko. Trybunał Konstytucyjny rozszerzył zatem grupę uprawnionych do świadczenia o członków najbliższej rodziny, którzy zgodnie z zapisami ustawy Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy, są zobowiązani do alimentacji. Do alimentacji zobowiązani są również wzajemnie względem siebie małżonkowie, w szczególności w przypadku niepełnosprawności lub przewlekłej choroby któregoś z nich i na nich wzajemnie również, jako najbliższej rodzinie ciąży obowiązek zapewnienia opieki, tak jak w relacjach rodzic - dziecko, dziecko - rodzic. Trybunał stanął na stanowisku, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta powinna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Skarżąca poinformowała, iż w ocenie Trybunału wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno -ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji i postanowień pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.". W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) . Bezspornym jest stan faktyczny wynikający z akt administracyjnych sprawy. M.W. przedłożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem P.W.. Do wniosku dołączone zostało orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności P.W.. W swoich decyzjach, zarówno organ l instancji jak i organ odwoławczy stwierdziły, że wnioskodawczyni nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia, którą to stanowi zapis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a przedmiotowej ustawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2010 r. (sygn. akt l OSK 115/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie ten pogląd podziela, powyższa regulacja związana była z faktem, że zgodnie z art. 133 § 1 i 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (zwanego dalej "k.r.o.") -obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Obowiązek natomiast alimentacyjny między małżonkami a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.o.). Z tej przyczyny ustawodawca przyjął, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagająca opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc z tą chwilą obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który z mocy art. 27 k.r.o. miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Powyższe regulacje wskazują na wzajemny związek tych przepisów. O ile jednak, zrozumienie treści tych przepisów poprzednio, nie budziło żadnych wątpliwości interpretacyjnych, o tyle odczytywanie regulacji prawnej obowiązującej obecnie, przy zastosowaniu tylko i wyłącznie wykładni gramatycznej, nie jest wystarczające. Należy zwrócić uwagę na wyrok z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) którym to Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten odnosi się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 17 października 2008 r, jednakże wywody w nim zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a tej ustawy. Wprawdzie ten konkretny przepis nie został poddany kontroli Trybunału, jednakże jego wykładnia musi uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości. Poza tym przepis ten musi być interpretowany w taki sposób aby nie niweczyć skutku cytowanego wyżej orzeczenia Trybunału. W obecnej sytuacji interpretując przepisy art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ww. ustawy, albo przeprowadzi się gramatyczną wykładnię tych przepisów, ale godzącą w zasadę równości, określoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą to wykładnią, przepis art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych nie będzie mógł być nigdy podstawą do przyznania świadczeń pielęgnacyjnych na rzecz współmałżonka, albo zostanie zastosowana wykładnia systemowa i celowościowa, zgodna ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego. W myśl tej ostatniej świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznawane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące - co do zasady - możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. Takie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny opowiadając się za koniecznością wykładania tych przepisów zgodnie z Konstytucją (np. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt l OSK 1668/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt l OSK 61/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt l OSK 1105/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując wykładni wspomnianych przepisów zwrócić także należy uwagę, że w powołanym na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., w części końcowej uzasadnienia wyroku, Trybunał wyraźnie podkreślił, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał w tym miejscu zwrócił szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy dla sprawy, w której zapadł wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił - analogicznie, jak w sprawie niniejszej - współmałżonek. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczała się jedynie do przepisu art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, co uniemożliwiło Trybunałowi zajęcie stanowiska odnośnie ww. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tym niemniej tę końcową wypowiedzią Trybunał zasygnalizował istotę problemu i wprost zauważył, że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy" w dawnym brzmieniu. Podsumowując podkreślić należy, iż Trybunał Konstytucyjny uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, a wymaga to rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Sądu, powyższe kryterium, legitymujące do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem, spełnia zobowiązana do alimentacji żona M.W., mimo że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Z tych względów należy uznać zarzuty skarżącej za uzasadnione. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji.