II SA/Go 57/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi B.A. na decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wskazania pomieszczenia tymczasowego postanawia: 1. skargę odrzucić, 2. przyznać od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adw. A.K. wynagrodzenie w kwocie 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 roku B.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] października 2008 roku w przedmiocie odmowy wskazania tymczasowego pomieszczenia P.P.. W swej skardze B.A. wniosła o nakazanie Burmistrzowi Miasta zawarcie umowy najmu pomieszczenia tymczasowego z P.P. tym samym zakwalifikowanie go do przydziału takiego mieszkania należącego do lokali komunalnych. Uzasadniając swoją skargę B.A. powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt l OPS 4/08) zgodnie z którą odmowa i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, wskazała także, na następujący stan faktyczny niniejszej sprawy; wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 2007 roku, sygn. akt l C 346/06 nakazano pozwanemu P.P. opróżnienie, opuszczenie i wydanie powódce B.A. lokalu mieszkalnego położonego w [...] w stanie wolnym. W punkcie II wskazanego wyżej wyroku orzeczono o nie przyznaniu pozwanemu prawa do lokalu socjalnego. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym prowadzący egzekucję na podstawie wyżej wymienionego orzeczenia wezwał gminę do wskazania tymczasowego pomieszczenia zgodnie z art. 1046 § 4 kodeksu postępowania cywilnego i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 stycznia 2005 roku w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach o opróżnienie lokalu lub pomieszczenia albo o wydanie nieruchomości oraz szczegółowych warunków jakim powinno odpowiadać tymczasowe pomieszczenie (Dz. U. Nr 17, poz. 155). W odpowiedzi na powyższe wezwanie Burmistrz Miasta poinformował Komornika Sądowego, iż gmina ma trudności w zabezpieczeniu pilnych potrzeb mieszkaniowych rodzin oczekujących na liście od wielu lat na mieszkanie oraz zabezpieczeniu lokali socjalnych rodzinom i osobom, którym Sąd przyznał prawo do lokalu. Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 roku A.B. wniosła do Burmistrza Miasta wniosek o wypłatę jej odszkodowania z tytułu niedostarczenia pomieszczenia tymczasowego P.P.. Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 roku Burmistrz Miasta odmówił wypłaty skarżącej odszkodowania za niedostarczenie pomieszczenia tymczasowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 roku Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko P.P.. Wezwaniem z dnia [...] października 2008 roku B.A. domagała się od Burmistrza dostarczenia pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika P.P.. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Burmistrz Miasta w dniu [...] października 2008 roku wskazał, iż podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 roku przy czym oświadczył, iż nie może spełnić żądania skarżącej z uwagi na trudności w zabezpieczeniu pilnych potrzeb mieszkaniowych rodzinom i osobom oczekującym od kilku lat na wskazanie lokalu mieszkalnego oraz lokalu socjalnego, którym Sąd przyznał prawo do takiego lokalu. Burmistrz wskazał również, iż nie posiada pomieszczeń tymczasowych przy czym w jego zdaniem obowiązek dostarczenia takiego pomieszczenia ciąży nie tylko na gminie ale również na dłużniku i wierzycielu. Od powyższego skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Burmistrza. W odwołaniu tym B.A. wskazała, iż pismo to mimo braku podstawy prawnej oraz pouczeń w istocie stanowi decyzję administracyjną. Skarżąca oświadczyła również, iż Burmistrz Gminy jest zobowiązany dostarczyć pomieszczenie tymczasowe w związku z tym nie ma możliwości negatywnego rozpatrzenia sprawy. Powyższe odwołanie Burmistrz przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które po zapoznaniu się z jego treścią w dniu [...] grudnia 2008 roku poinformowało B.A., iż sprawy dotyczące przyznawania lokali socjalnych oraz zapłaty odszkodowania z tytułu niedostarczenia przez gminę pomieszczenia tymczasowego są sprawami o charakterze cywilnoprawnym. Zdaniem Kolegium nie są to sprawy administracyjne rozstrzygane na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a, w szczególności załatwiane poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W świetle powyższego w ocenie Kolegium pismo Burmistrza z dnia [...] października 2008 roku nie może być uznane za decyzję administracyjną a tym samym od tego pisma nie przysługuje odwołanie a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma kompetencji do rozpatrzenia tej sprawy. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Przepis art. 1046 § 4 k.p.c., stanowi, iż wykonując obowiązek opróżnienia lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych dłużnika na podstawie tytułu wykonawczego, z którego nie wynika prawo dłużnika do lokalu socjalnego lub zamiennego, komornik wstrzyma się z dokonaniem czynności do czasu, gdy gmina wskaże tymczasowe pomieszczenie lub gdy dłużnik znajdzie takie pomieszczenie. W wyroku z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt K 26/05, Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy treści normatywnej wskazanego przepisu. Zasadniczo przepis ten, znajdujący się w kodeksie postępowania cywilnego, w części dotyczącej egzekucji, zawiera normę skierowaną do komornika prowadzącego egzekucję polegającą na opróżnieniu lokalu służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Norma ta nakazuje komornikowi wstrzymanie egzekucji do czasu wskazania dłużnikowi tymczasowego pomieszczenia. Trybunał, posiłkując się Uniwersalnym słownikiem języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 4, zwrócił jednak uwagę, iż termin "wskazać - wskazywać" oznacza nie tylko pokazanie, skierowanie czyjejś uwagi na określony przedmiot, zademonstrowanie czegoś, ale także wytypowanie, wyznaczenie czegoś. Z punktu widzenia języka potocznego (ustawodawca nie nadał bowiem terminowi "wskaże" odrębnego znaczenia) zaskarżony przepis może oznaczać obowiązek wyznaczenia tymczasowego pomieszczenia przez gminę. Taki kierunek wykładni potwierdza także analiza przepisów kodeksu postępowania cywilnego, w których termin "wskaże" użyty jest w sensie "wyznaczy", a wskazanie wywiera określone, daleko idące skutki (art. 133 § 2a, art. 1135 § 1, art. 1160 § 1 k.p.c.). Dodatkowo z brzmienia art. 16 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) jednoznacznie wynika, że konsekwencją "wskazania" jest "przekwaterowanie" dłużnika, z czego wynikają określone obowiązki gminy. Powyższy wniosek potwierdza wykładnia celowościowa. Celem, który przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu zaskarżonego przepisu do k.p.c., było bowiem zapobieżenie tzw. eksmisjom na bruk, co potwierdza treść uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw, którą dodano zaskarżony art. 1046 § 4 k.p.c. Obowiązki gminy w zakresie tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty lokalnej wynikają z przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów. W myśl art. 4 tej ustawy tworzenie warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1) oraz że gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Przepis art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) stanowi, że w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy, a w myśl art. 20 ust. 2a w celu wykonywania zadań, o których mowa w art. 4, gmina może także wynajmować lokale od innych właścicieli i podnajmować je osobom, których gospodarstwa osiągają niski dochód. Pojęcie "tymczasowe pomieszczenie" wskazuje, że jest ono udostępniane na okres przejściowy, tymczasowo. Art. 1046 § 4 k.p.c. sugeruje zatem, że umowa, na podstawie której udostępniane jest tymczasowe pomieszczenie, zawierana być powinna na czas oznaczony. Z kolei z art. 20 ust. 2 w związku z ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) wynika, że z wyjątkiem lokali socjalnych oraz lokali wynajmowanych na czas trwania stosunku pracy, lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy mogą być wynajmowane tylko na czas nieoznaczony. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, z zastosowania koherentnej wykładni systemowej powyższych przepisów, biorąc pod uwagę, że tymczasowe pomieszczenie nie jest lokalem socjalnym, wynika, że gmina nie może wskazać tymczasowego pomieszczenia wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy, gdyż musiałby to być lokal wynajmowany na czas nieoznaczony (co kłóciłoby się z sensem znaczeniowym terminu "tymczasowe pomieszczenie"). Jednakże nie wyklucza to, w świetle art. 4 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), że wskazanie tymczasowego pomieszczenia może nastąpić "w inny sposób". Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 2a gmina może także, w celu wykonywania zadań, o których mowa w art. 4 ustawy, "wynajmować lokale od innych właścicieli i podnajmować je osobom, których gospodarstwa domowe osiągają niski dochód". Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, iż przepis art. 1046 § 4 k.p.c. w obecnym brzmieniu nakłada na gminę obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych dłużnika, wobec którego sąd powszechny wydał prawomocne orzeczenie o eksmisji z dotychczas zajmowanego lokalu, poprzez udostępnienie takiemu dłużnikowi tymczasowego pomieszczenia. Systemowa wykładnia cytowanego przepisu kodeksu postępowania cywilnego oraz kilku przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów (...) ujawnia, że znajdują się w nich elementy normy skierowanej do gminy wypełniające normatywną treść zwrotu prawnego "wskazanie tymczasowego pomieszczenia". Obowiązek ten przywołuje formalnie art. 1046 § 4 k.p.c., natomiast jego normatywna treść wynika z przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów. Wskazane wyżej przepisy nie wskazują jednak, w jaki sposób i w jakiej formie nałożony na gminę obowiązek zapewnienia dłużnikowi pomieszczenia zastępczego ma być zrealizowany oraz który z organów gminy jest właściwy w tym zakresie. Aby rozstrzygnąć ten problem, należy przede wszystkim dokonać oceny charakteru prawnego spoczywającego na gminie obowiązku, tzn. czy jest to obowiązek cywilnoprawny, czy też publicznoprawny. Jak już wcześniej wspomniano, obowiązek zapewnienia dłużnikowi pomieszczenia tymczasowego przywołuje formalnie art. 1046 § 4 k.p.c., ustawy normującej procedurę cywilną, jednak o charakterze danej normy prawnej decyduje przede wszystkim jej treść, to jakiego rodzaju obowiązki nakłada ona na poszczególnych adresatów, nie zaś jedynie to, w jakim akcie prawnym zawarto przepisy konieczne do zrekonstruowania tej normy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej". Działalność gmin w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta odbywa się również według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych (uchwała NSA z 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, ONSA 2001 nr 2, poz. 52, uchwała NSA z 21 lipca 2008 r., l OPS 4/08, ONSAiWSA 2008 nr 6, poz. 90). Wskazanie dłużnikowi, wobec którego sąd powszechny wydał prawomocne orzeczenie o eksmisji z dotychczas zajmowanego lokalu, pomieszczenia zastępczego w rozumieniu art. 1046 § 4 k.p.c. samo ze swej istoty nie kreuje stosunku cywilnoprawnego. Jest to czynność niewątpliwie związana ze sprawą cywilną, której źródłem jest stosunek prawny pomiędzy wierzycielem a dłużnikiem, umożliwi komornikowi wykonanie orzeczenia sądu powszechnego, co wywoła określone skutki w sferze prawa cywilnego, jednak sama w sobie jako czynność polegająca na realizacji przez gminę zadań w dziedzinie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, jest czynnością z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji uznać należy, iż skoro nałożony na gminę obowiązek wskazania dłużnikowi pomieszczenia zastępczego w rozumieniu art. 1046 § 4 k.p.c. ma charakter publicznoprawny, a wskazanie dłużnikowi tego pomieszczenia jest czynnością z zakresu administracji publicznej, to na odmowę bądź uchylanie się przez organ gminy od wykonania tego obowiązku wierzycielowi będącemu właścicielem lokalu, którego opróżnienie nakazał dłużnikowi sąd powszechny, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Dla celów realizacji przez właściciela lokalu tego uprawnienia istotne znaczenie ma sposób zakwalifikowania odmowy wskazania dłużnikowi pomieszczenia zastępczego jako jednego z rodzajów działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także wskazanie organu gminy, do którego należy wykonanie obowiązku wynikającego z art. 1046 § 4 k.p.c. W dokonaniu kwalifikacji odmowy wskazania dłużnikowi pomieszczenia zastępczego na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pomocna będzie koncepcja rozróżnienia sfery stosowania prawa administracyjnego od sfery jego wykonania (Z. Kmieciak, glosa do uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., l OPS 3/07, OSP 2008 nr 5, poz. 51). W myśl tej koncepcji stosowanie prawa administracyjnego polega m.in. na wydaniu przez organ administracyjny decyzji w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wydając decyzję organ dokonuje konkretyzacji wobec określonego podmiotu wynikającej z przepisów prawa normy generalnej i abstrakcyjnej. Następuje ono wtedy, gdy przepisy prawa przewidują dla organu taką kompetencję. Natomiast wykonanie prawa administracyjnego polega na wydaniu przez organ administracyjny aktu lub dokonaniu czynności innej niż decyzja i następuje wówczas, gdy przepisy określają prawa czy obowiązki podmiotu na tyle precyzyjnie, że nie zachodzi potrzeba ich konkretyzacji w drodze decyzji. Organ administracyjny nie rozstrzyga wówczas w sposób władczy o prawach i obowiązkach strony (bo te wynikają bezpośrednio z przepisów prawa), lecz występuje jedynie w roli wykonawcy normy prawnej. Z uwagi na lakoniczną treść art. 1046 § 4 k.p.c. doprecyzowania wymagają zasady i tryb wskazywania dłużnikom pomieszczeń tymczasowych, a także okres, na jaki pomieszczenia te będą przyznawane. Ustawowego upoważnienia do uregulowania tych kwestii w drodze uchwały rady gminy dostarcza art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Zgodnie z tym przepisem rada gminy uchwala m.in. zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Końcowy fragment tego przepisu wskazuje, że rada gminy została upoważniona nie tylko do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ale również zasad udostępniania lokali podnajmowanych przez gminę od innych osób na cele zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Z treści art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, iż podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest obligatoryjne, natomiast podjęcie uchwały w sprawie zasad udostępniania lokali podnajmowanych przez gminę od innych osób jest fakultatywne - w sytuacji gdy kwestia ta nie zostanie uregulowana odmiennie, do lokali podnajmowanych przez gminę zastosowanie znajdują zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Pomimo braku wyraźnego ustawowego obowiązku podjęcia uchwały w tej kwestii należy uznać za pożądane, aby rada gminy ustanowiła w oparciu o art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) zasady wskazywania dłużnikom pomieszczeń tymczasowych. Należy jednak podkreślić, iż z uwagi na treść obowiązku gminy sformułowanego w art. 1046 § 4 k.p.c. uchwała rady w tym przedmiocie nie może modyfikować ustawowych przesłanek tego obowiązku oraz formułować zasad jego realizacji w sposób, który w rzeczywistości zablokuje stosowanie instytucji wskazywania dłużnikom pomieszczeń tymczasowych. Obowiązek gminy w zakresie wskazania dłużnikowi pomieszczenia zastępczego wynika z treści art. 1046 § 4 k.p.c. w powiązaniu ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Realizacja tego obowiązku powinna nastąpić w drodze czynności stanowiącej akt wykonania prawa administracyjnego, nie mającej postaci decyzji ani postanowienia. Następuje w sytuacji, gdy prawomocne orzeczenie sądu powszechnego nakazujące dłużnikowi opróżnienie lokalu mieszkalnego nie może być wykonane w drodze egzekucji z powodu niewskazania przez wierzyciela i dłużnika pomieszczenia, do którego ten ostatni mógłby zostać przekwaterowany. Wskazanie dłużnikowi pomieszczenia zastępczego jako akt wykonania prawa administracyjnego w indywidualnej sprawie należy do właściwości wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest organem wykonawczym gminy. Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Chodzi tu o sprawy należące do zadań gmin, których bardzo szeroki zakres wskazują art. 6, 7 i 8 tej ustawy, w tym m.in. tworzenie warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, określone w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) jako zadanie własne gmin. Prowadzenie gospodarki mieszkaniowej należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (por. przykładowo uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2008 r., III CZP 37/08, LEX nr 393761). W konsekwencji, w sprawie dotyczącej zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, której załatwienie wymaga dokonania konkretyzacji określonej normy prawnej celem ustalenia czy dane prawo przysługuje stronie, organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję administracyjną. W świetle powyższego, podczas gdy wskazanie dłużnikowi pomieszczenia tymczasowego następuje w formie czynności, materialno-technicznej, odmowa wskazania tego pomieszczenia powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy właściciel lokalu, który uzyskał prawomocne orzeczenie sądu powszechnego o eksmisji dłużnika wystąpi do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o wyznaczenie pomieszczenia zastępczego, organ gminy, który po zbadaniu ustawowych przesłanek wyznaczenia dłużnikowi pomieszczenia zastępczego dojdzie do wniosku, że żądanie to nie zasługuje na uwzględnienie, dokonuje w istocie konkretyzacji normy prawnej, aktu stosowania prawa polegającego na podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod obowiązujący stan prawny. Odmowa ta stanowi władcze rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej jakiegoś podmiotu, powinna zatem mieć formę decyzji administracyjnej. Żaden przepis prawa nie nakazuje wprost takiej formy, jednak wynika to z zasady domniemania załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji. Domniemanie to znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy po pierwsze istnieje sprawa administracyjna, po drugie organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia, a nadto zachodzi wątpliwość co do formy jej załatwienia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 8, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 465-466). W niniejszej sprawie wszystkie te warunki są spełnione. Ponadto należy mieć na uwadze, że forma decyzji zapewnia najszerszy zakres gwarancji procesowych chroniących interes podmiotu występującego z żądaniem. W niniejszej sprawie pismo z dnia [...] października 2008 r. nr [...], skierowane z upoważnienia Burmistrza do B.A. należy uznać za decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy wyznaczenia dłużnikowi pomieszczenia zastępczego, o którym mowa w art. 1046 § 4 k.p.c. Od decyzji tej skarżąca wniosła w ustawowym terminie 14 dni odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ ten nie rozpatrzył jednak odwołania i nie wydał decyzji uznając, że sprawa ma charakter cywilnoprawny. W rezultacie skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję organu pierwszej instancji. Pomimo, iż przyczyną takiej sytuacji było błędne zakwalifikowanie sprawy jako cywilnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, sprawa nie może być rozpoznana przez Sąd pod względem merytorycznym. Niewyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 p.p.s.a. jest jedną z przyczyn niedopuszczalności skargi, o jakiej mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków, wyd. Zakamycze 2005, s. 158). Oznacza to, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.