II SA/Go 581/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant specjalista Magdalena Tyniec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skarg [...] na postanowienia Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego 1. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia 2. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienia, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 26 § 4, art. 32, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 1 i art. 122 ustawy z czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na F.R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1500,00 zł z powodu uchylenia się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...]. Jednocześnie organ wezwał do: wpłacenia grzywny w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, uiszczenia opłaty za czynności egzekucyjne w kwocie 68 zł oraz wykonania w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym, pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego. W uzasadnieniu postanowienia organ poinformował, iż PINB w Gorzowie Wielkopolskim nałożył na F.R. obowiązek rozbiórki kabla energetycznego, z którego strona nie wywiązała się. Pismem z dnia [...]r. F. R. złożył zażalenie na ww. postanowienie. Strona poinformowała, iż rozstrzygnięcie to odebrała 16 maja 2007r. 1 jeśli zażalenie nie jest złożone w terminie to zwraca się o jego przywrócenie. Ponadto F. R. wniósł o "oddalenie-anulowanie" postanowienia PINB, jak i tytułu wykonawczego oraz o "oddalenie" kosztów związanych z tą sprawą. W uzasadnieniu podał, iż kabel energetyczny znajdujący się na jego posesji został całkowicie wykopany oraz nadmienił, iż jest człowiekiem schorowanym, "po spaleniu całego dorobku życia". Postanowieniem z dnia [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, póz. 1071 ze zm.), odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Organ odwoławczy podał, iż w niniejszej sprawie poczta doręczająca postanowienie z dnia [...] PINB w Gorzowie Wlkp. pozostawiła pierwsze l awizo w dniu 10 kwietnia 2007r. a powtórne awizo w dniu 18 kwietnia 2007r. W dniu 26 kwietnia 2007r. poczta przesłała ww. pismo do nadawcy z informacją o niepodjęciu przez adresata w terminie do dnia 26 kwietnia 2007r. LWINB stwierdził, iż zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. należy uznać domniemanie prawne, iż postanowienie zostało doręczone w dniu 24 kwietnia 2007r., tj. z upływem ostatniego dnia czternastodniowego terminu, przez który poczta obowiązana była przechowywać przesyłkę w swojej placówce. W konsekwencji termin do wniesienia zażalenia przez F.R. upłynął z dniem 2 maja 2007r. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, iż w takiej sytuacji ponowne przesłanie przez organ pisma do adresata, nie wywołuje już skutków prawnych (w istocie brak jest podstaw prawnych dla takiego działania organu) i nie podlega uwzględnieniu przez organ odwoławczy przy ocenie, czy środek zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji został wniesiony w terminie ustawowym. W ocenie organu, znaczenie prawne ma w tym zakresie jedynie pierwsza "próba" doręczenia przesyłki do adresata. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż w zażaleniu, wnosząc o przywrócenie terminu F. R. nie wykazał żadnych przyczyn uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, a tym samym nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu, co stanowi warunek konieczny dla zastosowania tej instytucji (art. 58 § 1 k.p.a.). Następnie postanowieniem z dnia [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdził wniesienie zażalenia, na wskazane wyżej postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...], z uchybieniem terminu. F. R., pismem z dnia [...] r. zatytułowanym jako "skarga na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia", uzupełnionym pismem z dnia [...], zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarówno postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], jak i postanowienie z dnia [...] r. stwierdzające wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu [...]. Skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowień organu drugiej instancji, zarzucając naruszenie art. 44 w związku z art. 42 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie domniemania doręczenia stronie pisma w sposób zastępczy jako prawidłowego i wiążącego dla rozpoczęcia biegu terminu do złożenia zażalenia w sytuacji, gdy strona zapoznała się z pismem z chwilą doręczenia prawidłowego w miejscu zastania adresata przez pracownika organu. W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowe postępowanie w sprawie oraz stwierdził, że doręczenie w postaci pozostawienia awizo w skrzynce na listy i pozostawienie korespondencji na okres 14 dni w urzędzie pocztowym jest doręczeniem zastępczym, stosowanym w sytuacji kiedy nie skorzystano z przesłanek doręczenia zwykłego. W odpowiedzi na skargi Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie i powołał argumenty zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień. Skarga na postanowienie z dnia [...] r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Go 581/07, natomiast skarga na postanowienie z 28 czerwca 2007 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia ww. terminu została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 733/07. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Go 581/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie przepisu art. 11 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), połączył wskazane sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, albowiem pozostają one ze sobą w związku z uwagi na tożsamość stron oraz bezpośredni związek rozstrzyganych nimi zagadnień proceduralnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolując zaskarżone postanowienia z punktu widzenia powyższych zasad, skargi jako zasadne należało uwzględnić. W tej sprawie przedmiot oceny stanowią przepisy prawa procesowego regulujące kwestię doręczeń oraz przywrócenia terminu do dokonania czynności, a w szczególności art. 44 i art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, póz. 1071 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "K.p.a.", które błędnie zostały zastosowane przez organ. Przepis art. 44 K.p.a., przewidujący tzw. doręczenie zastępcze, reguluje sytuację kiedy nie można doręczyć pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 ww. ustawy, a więc bezpośrednio adresatowi, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy. Wówczas pismo takie składa się na okres czternastu dni w urzędzie pocztowym lub urzędzie gminy, z tym że równocześnie zawiadomienie o tym należy umieścić w skrzynce na korespondencję lub w drzwiach mieszkania albo biura lub innego pomieszczenia. Spełnienie powyższych warunków - zgodnie z art. 44 in fine K.p.a. -rodzi domniemanie prawne, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu. Powyższy przepis należy interpretować w powiązaniu z art. 41 § 1 K.p.a., który nakłada na strony, ich przedstawicieli i pełnomocników obowiązek zawiadomienia organów administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniechania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem, a więc także doręczenie zastępcze, ma skutek prawny. Fakt prawidłowego doręczenia decyzji w sposób przewidziany w art. 39-49 K.p.a. jest doniosły prawnie. Z nim są związane skutki materialne i procesowe. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, który podziela skład sędziowski orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, obowiązek ten ciąży na stronie od daty dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu administracyjnym zaś na organie ciąży na podstawie art. 9 K.p.a. obowiązek pouczenia o tej powinności i skutkach niedopełnienia jej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Lu 381/95, niepubl., 2006.02.09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1756/05, LEX nr 193350). Obowiązek powyższy obciąża stronę tylko w toku postępowania a ustaje gdy decyzja staje się ostateczna. Oznacza to, że w sytuacji gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu organ administracji publicznej nie może powoływać się na przepis art. 41 § 2 K.p.a., jeżeli strona zmieniła miejsce zamieszkania przed wszczęciem postępowania, także wówczas, gdy nie jest to pierwsze postępowanie w sprawie (vice wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1648/04 Lex nr 204665). W okolicznościach niniejszej sprawy chodzi o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, zmierzającego do doprowadzenia do przymusowego wykonania obowiązku niepieniężnego nałożonego na stronę ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 sierpnia 2005 r. Postępowanie egzekucyjne, uregulowane przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005r. Nr 229, póz. 1954 z późn.zm.) jest wobec postępowania administracyjnego postępowaniem odrębnym, zatem doręczenia z tego postępowania nie pozostawały z nim w związku procesowym. Odrębność tę potwierdza także norma przepisu art. 18 ustawy egzekucyjnej, zgodnie z którym o ile ustawa ta nie stanowi inaczej w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sporną przesyłką nadaną przez PINB drogą pocztową dokonano jednocześnie doręczenia F. R. tytułu wykonawczego nr [...] egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym wystawionego w dniu 3 kwietnia 2007 r. oraz postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją. Oznacza to, że tytuł wykonawczy wraz z postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2007 r. był pierwszym "zawiadomieniem" strony o wszczęciu z urzędu postępowania egzekucyjnego. W sytuacji jaka miała miejsce w tej sprawie organ nie mógł zatem stosować doręczenia zastępczego w trybie art. 44 K.p.a., w odniesieniu do postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Dopiero bowiem z datą skutecznego doręczenia tegoż postanowienia ciążył na F. R. obowiązek zawiadomienia o zmianie adresu i ewentualnych okolicznościach utrudniających jego udział w sprawie. Na podstawie analizy akt sprawy należy stwierdzić, iż przedmiotowe postanowienie doręczono skarżącemu w sposób zastępczy na adres [...], poprzez złożenie pisma w UPT i pozostawienie o tym fakcie informacji w skrzynce pocztowej. Zgodnie z art. 44 K.p.a. pismo uważa się za doręczone z upływem 14 dni od dnia jego złożenia w urzędzie pocztowym, w sprawie niniejszej byłby to dzień 10 kwietnia 2007 roku. Jednakże brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu wskazującego, iż w czternastodniowym okresie przechowywania przesyłki w placówce pocztowej skarżący faktycznie zamieszkiwał pod tym adresem, czy też czasowo zmienił miejsce zamieszkania. Przy jednoczesnym ustaleniu, że postanowienie wraz z tytułem wykonawczym stanowiło pierwsze powiadomienie skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie grzywny w celu przymuszenia, błędnym było uznanie przez organ, że w sprawie zaistniała podstawa do przyjęcia domniemania doręczenia, zgodnie z art. 44 K.p.a. W tej sytuacji zasadnie wywodzi skarżący, iż doręczenie zastępcze poprzez przyjęcie domniemania z art. 44 K.p.a. nie było wobec niego skuteczne, zatem prawidłowo postąpił organ l instancji dokonując powtórnego doręczenia w dniu 16 maja 2007 r. do rąk skarżącego. Organ nie dokonał ustalenia, z jakiej przyczyny skarżący nie podjął kierowanej do niego korespondencji w terminie 14 dni od dnia pozostawienia jej w placówce pocztowej. Podkreślenia wymaga, że w skardze skarżący wskazuje, iż 16 maja 2007 r. pracownik organu doręczył mu osobiście postanowienie o nałożeniu grzywny w miejscu zastania adresata tj. w L., gdzie strona zamieszkiwała także w czasie gdy awizowano adresowaną do niej przesyłkę. W tym świetle, wobec braku odmiennych ustaleń organu, nie może ostać się prezentowane przez organ stanowiska o skuteczności doręczenia zastępczego dokonywanego na inny adres. W konsekwencji to dzień 16 maja 2007 r., w świetle danych wynikających z akt sprawy, stanowi datę skutecznego doręczenia postanowienia, od której biegł termin do wniesienia zażalenia. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, iż termin ten upływał dla skarżącego z dniem 23 maja 2007 r. Okolicznością bezsporną w sprawie pozostaje, iż F. R. złożył zażalenie na postanowienie PINB nr [...] w dniu 23 maja 2007 r., zatem w ostatnim dniu siedmiodniowego terminu. W zażaleniu skarżący, wobec swych wątpliwości co do sposobu liczenia terminu procesowego, zawarł ewentualny wniosek o jego przywrócenie, w przypadku uchybienia terminowi. W sytuacji jednak, gdy zażalenie wniesiono w terminie, rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu było bezprzedmiotowe. Na marginesie należy wskazać, iż także w sytuacji, gdyby skarżący faktycznie terminowi uchybił, zaskarżone postanowienie z dnia [...], naruszałoby przepis art. 58 i 59 § 2 K.p.a. w związku z art. 7 i art. 9 K.p.a. Skoro bowiem organ administracji publicznej uznał, iż w zgłoszonym przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, po pierwsze brak było określenia przyczyn uchybienia terminu, a po wtóre skarżący odmiennie niż organ twierdził, iż z treścią postanowienia miał możliwość zapoznania się w dniu jej doręczenia 16 maja 2007 r., obligowany był do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i do czuwania nad tym aby strona, z powodu nieznajomości prawa, nie poniosła szkody. Organ winien zatem, przed załatwieniem wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, co najmniej pouczyć skarżącego o trybie i wymogach formalnych takiego wniosku oraz wezwać go do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, obowiązku tego organ zaniechał, odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania bez dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz umożliwienia stronie wykazania istnienia ewentualnych przyczyn uzasadniających jego przywrócenie. Organ błędnie przypisał stronie obowiązek wynikający z przepisu art. 41 K.p.a. oraz prawo organu do kierowania korespondencji na adres znany ze wcześniejszego postępowania administracyjnego. Wadliwie także organ ustalił, mimo braku uzasadnionych postaw, datę skutecznego doręczenia stronie postanowienia z dnia 3 kwietnia 2007 r. na dzień 24 kwietnia 2007 r. oraz, że termin do wniesienia zażalenia upłynął z dniem 2 maja 2007 r. W konsekwencji pomimo wniesienia przez F.R. w dniu 23 maja 2007 r. zażalenia w ustawowym siedmiodniowym terminie, z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 9, art. 58 oraz art. 134, w związku z art. 144 K.p.a., Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po pierwsze odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia (postanowienie z dnia 28 czerwca 2007 r.), a następnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia (postanowienie z dnia 29 czerwca 2007 r.). Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Zgodnie z art. 200 w związku z art. 210 P.p.s.a., wobec braku wniosku strony skarżącej, nie orzeczono w zakresie kosztów postępowania. Na skutek wydanego orzeczenia organ drugiej instancji obligowany będzie do merytorycznego rozpoznania sprawy w związku z zażaleniem F.R. z dnia 23 maja 2007 r. Przy rozpoznaniu zażalenia, stosując odpowiednio zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i art. 9 K.p.a. oraz mając na uwadze treść pisma zobowiązanego, organ winien w pierwszej kolejności ustalić czy pismo zatytułowane jako "zażalenie" stanowi w istocie jedynie zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, czy też zobowiązany kwestionuje podstawy prowadzenia egzekucji lub czynności egzekucyjnych (np. zarzuty).