II SA/Go 581/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Burmistrz odmówił M.P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na H.P.. Decyzja wydana została na podstawie art. 10 § 1, art. 61 § 1 i § 4, art. 104 § 1 kpa, w związku z art. 17, art. 20, art. 24 ust. 2a, ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ.U. z 2016 r. poz. 1518) – zwana dalej ustawą - oraz art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o zasiłkach dla opiekunów (DZ.U. z 2016 r. poz. 972). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. M.P. zwrócił się o przyznanie pomocy w postaci świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką – H.P.. Dalej organ wskazał na przepis art. 17 ust. 1a i ust. 1b ustawy. Organ podniósł, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż H.P. posiada ustalony znaczny stopień niepełnosprawności od 1980 r. – powyżej 25 roku życia, co wynika z orzeczenia z dnia [...] stycznia 2012 r., natomiast M.P., w związku z opieką nad matką, posiada ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna od [...] września 2014 r.– bezterminowo. Powyższe okoliczności są przesłankami negatywnymi do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w myśl art. 17 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Dalej organ wskazał, że przyznanie świadczeń określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w tym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, nie ma charakteru uznaniowego i przyznanie to zależy od spełnienia ściśle określonych przesłanek. Przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy muszą wystąpić kumulatywnie, niespełnienie którejkolwiek z nich oznacza brak uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podniósł, że decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. M.P. przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Prawo to strona utraciła w związku z nowelizacją ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (DZ. U. z 2013 r. poz. 1557). W art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej znalazł się bowiem zapis, zgodnie z którym wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1. Od powyższej decyzji M.P. wniósł odwołanie. Skarżący powołał się na swoje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, nabyte na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Wprowadzone następnie przepisy, które uzależniały prawo do tego świadczenia od wieku, w którym powstała niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki, w wyroku sygn. K 38/13 zostały ocenione przez Trybunał Konstytucyjny jako niezgodne z Konstytucją RP. Pomimo treści wyroku stan prawny nie został zmieniony. Skarżący dodał, że - w jego ocenie - w okolicznościach sprawy są podstawy do przyjęcia, że niepełnosprawności u jego matki H.P. powstała w okresie II wojny światowej. Decyzją z dnia [...] czerwca 217 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I inst. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO w całości podzieliło stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że skarżący jako syn osoby wymagającej opieki spełnia ustawowe przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. H.P. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2012 r., wydanym na stałe. Z treści orzeczenia wynika, że niepełnosprawność istnieje od 1980 r., czyli od 45 roku jej życia. Ustalenie powyższe wskazuje, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy, warunkująca przyznanie świadczenia od wieku, w którym powstała niepełnosprawność. Dalej organ wskazał, że w związku z opieką nad matką – H.P., decyzją z dnia [...] września 2014 r. stronie zostało przyznane prawo do zasiłku dla opiekuna. Z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy, który wyłącza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, okoliczność ta stanowi kolejną przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji M.P. wniósł skargę. Skarżący powołał się treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 38/13, wskazując że zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie niekonstytucyjnych przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że decyzje obydwu instancji podlegają uchyleniu. W analizowanej sprawie wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżący zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu konieczności opieki nad swoją matką – H.P.. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2012 r. H.P. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu stwierdzono, że orzeczenie wydaje się na stałe, a niepełnosprawność istnieje od 1980 r. Bezspornie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. skarżącemu przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – H.P., na okres od [...] stycznia – bezterminowo, Ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (DZ.U. 2012 poz. 1548), z dniem 1 stycznia 2013 r. w ustawie o świadczeniach rodzinnych wprowadzono zmianę poprzez dodanie do jej treści przepisu art. 17 ust. 1b. Zgodnie z treścią wskazanego tu przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Nadto, w art. 11 ust. 3 w.w. ustawy zamieniającej z dnia 7 grudnia 2012 r. stwierdzono, że decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego z dniem [...] lipca 2013 r. wygasają z mocy prawa. Wobec powyższego wskazana decyzja dnia [...] lutego 2012 r. przyznająca skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i opieki nad matką – H.P., z dniem [...] lipca 2013 r. wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (DZ.U. z 2014 r. poz. 567) osobom uprawnionym, w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego, wprowadzono formę pomocy w postaci zasiłku dla opiekuna. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. skarżącemu przyznano prawo do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką – H.P.. Wysokość tego świadczenia wynosi 520, 00 zł miesięcznie. Wyrokiem z dnia 21 pażdziernika 2014 r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 Konstytucji . Wyrok Trybunału Konstytucyjnego obalił domniemanie konstytucyjności analizowanego przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, co oznacza że sądy powinny odmówić jego stosowania. Trafnie powyższą sytuację określił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn.. akt I OSK 1614/16. Sąd stwierdził, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia. Wyrok TK z dnia 21 pażdziernika 2014 r. sygn. akt K 38/14 miał wpływ na sytuację prawną skarżącego. Wyrok ten dotyczył niezgodności z ustawą zasadniczą jednej z przesłanek warunkujących otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, która jest zawarta w art. 17 ust. 1 b ustawy. Analizując sprawę z wniosku skarżącego z dnia 4 kwietnia 2017 r., w zakresie spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 b ustawy, nie można pominąć treści w.w. wyroku TK z dnia 21 pażdziernika 2014 r. sygn. akt K 38/14. Prokonstytucyjna wykładnia przepisów prawa przemawia za odmową stosowania w.w. przepisu w analizowanym stanie faktycznym. Odmawiając przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego organ powołał się na przepis art. 17 ust. 5 ustawy, z godnie z którym świadczenie to nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Należy stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję organ ograniczył się do literalnej wykładni brzmienia wyżej powołanego przepisu, bez szerszego spojrzenia na system zmian w przepisach o świadczeniach rodzinnych (zasiłki) w kontekście reguł dobrej legislacji i przestrzegania zasady art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Współcześnie zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowym postuluje się przeprowadzenie kompleksowej wykładni tekstu prawnego - dokonanie wykładni językowej wraz z wykładnią systemową, funkcjonalną, nawet jeżeli rezultat wykładni językowej jest jednoznaczny (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz 14 marca 2013 r., sygn. akt II FPS 8/10; W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 551- 555). Niewątpliwie zmiany dokonane w zasiłkach ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw tj. art. 11 ust. 1 i 3 stwierdzające, iż dotychczasowe świadczenia pielęgnacyjne wygasają z dniem 30 czerwca 2013 r. (sprawa K 27/13) oraz art. 17 ust. 1b ustawy oświadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności (sprawa K 38/13) zostały uznane na niezgodne z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Konsekwencją wyroku sygn. akt K 27/13 było uchwalenie ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, na mocy której umożliwiono wystąpienie z wnioskiem o przyznanie zasiłku dla opiekuna w okresie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W ocenie Sądu w tych okolicznościach skarżący, aby móc zabezpieczyć byt, wystąpił o zasiłek dla opiekuna. Niewątpliwie zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Należy zauważyć, iż skarżący faktycznie spełniał warunki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego zarówno przed, jak i po nowelizacji przepisów ustawy o świadczeniach z grudnia 2012 r. W ocenie Sądu należy zgodzić się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 422/16, iż trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Normę cytowaną w tym przepisie należy odczytać na potrzeby niniejszego postępowania w ten sposób, że skoro przy zastosowaniu prawidłowej wykładni uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego skarżący zachowałby do niego uprawnienie po 30 czerwca 2013 r., to nie miałaby w takiej sytuacji potrzeby występować po zasiłek dla opiekuna. Ograniczenie w okolicznościach niniejszej sprawy wykładni przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych tylko do literalnego brzmienia przepisu naruszałoby zasady demokratycznego państwa prawa. Trzeba zauważyć, że utrata przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego, nastąpiła na skutek działań legislacyjnych ocenionych następnie jako wadliwe, ponieważ pozostające w sprzeczności z ustawą zasadniczą. Zwrócenie się przez skarżącego o zasiłek dla opiekuna było konsekwencją i skutkiem tychże działań legislacyjnych. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Zarówno przed zmianą stanu prawnego wprowadzoną w.w. ustawa z 7 grudnia 2012 r., jak i w chwili obecnej skarżący nadal opiekuje się swoją niepełnosprawną matką, przy czym z tego tytułu pobiera świadczenie w dwukrotnie niżej kwocie, co niewątpliwie obniża standard i tak już trudnej egzystencji ( w wymiarze materialnym i psychicznym). W ocenie Sądu analizując daną sprawę tych okoliczności pominąć nie można. Z powyższych względów fakt pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna nie może być w okolicznościach danej sprawy przeszkodą do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Organ winien rozważyć możliwość zastosowania w sprawie przepisu art. 155 kpa, który daje możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, przy spełnieniu przesłanek w nim wymienionych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit "a" p.p.s.a., decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone. Rozpoznając ponownie sprawę, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., organ winien uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w niniejszy wyroku.