II SA/Go 586/08

Dnia 19 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy specjalista Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 roku sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Oddziału Dodatków Mieszkaniowych Wydziału Spraw Społecznych Urzędu Miasta w G. [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu [...] skarżąca - H.K. złożyła w Urzędzie Miasta G. wniosek o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. W przedmiotowym wniosku oraz w załączonej do niego Deklaracji o wysokości dochodów za okres pełnych trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku (grudzień 2006, styczeń oraz luty 2007), skarżąca oświadczyła, że użytkuje lokal mieszkalny o łącznej powierzchni 36,32 m2, a w skład jej gospodarstwa domowego wchodzi 5 osób, tj.: skarżąca, A. K. – mąż, D. K. – syn, M. K. – syn oraz F. K. – córka. Ponadto oświadczyła, że łączny dochód gospodarstwa domowego skarżącej w ww. okresie wynosił 4.493,19 zł i składał się z renty skarżącej w kwocie 1.705,44 zł oraz renty jej męża w kwocie 2.787,75 zł, natomiast pozostali członkowie gospodarstwa domowego nie osiągnęli żadnego dochodu. Tym samym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego skarżącej wynosił 299,55 zł. Powyższe oświadczenie skarżącej zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Decyzją [...] Prezydent Miasta G., na podstawie art. 7 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr. 71, poz. 734 z późn. zm) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznał H. K. dodatek mieszkaniowy w kwocie 224,15 zł, w tym ryczałt za brak CO i/lub CW i/lub inst. gazowej w kwocie 22,93 zł, które to świadczenia wypłacane będą w okresie od 1.04.2007r. do 30.09.2007r. W uzasadnieniu decyzji podano, że w gospodarstwie domowym H. K. zamieszkuje 5 osób, a łączny dochód członków tego gospodarstwa w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wynosił 4.493,19 zł, co w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa dawało miesięczny dochód w wysokości 299,55 zł, natomiast wydatki na lokal za 1 miesiąc wynosiły 335,66 zł. Tym samym, w świetle przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych wnioskodawca spełniał warunki do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania. Pismem z dnia 14 marca 2008 r. Prezydent Miasta G. w celu sprawdzenia wiarygodności danych zawartych we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego zwrócił się do Gorzowskiego Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej w G.., dalej: GCPRiPS, z wnioskiem o udostępnienie informacji w zakresie rodzaju i wysokości otrzymywanych świadczeń przez D. K., M. K. oraz F. K. we wskazanych okresach od czerwca 2005r. do lutego 2008r. W odpowiedzi na powyższe GCPRiPS pismem z dnia 26 marca 2008r. (data prezentaty) poinformował Prezydenta Miasta G., że K. D. nie figurował w tut. bazie danych, natomiast K. F. oraz K. M. korzystali z pomocy społecznej w formie: rok 2008 – zasiłku stałego po 444 zł (styczeń-luty), rok 2007 - zasiłku stałego po 444 zł (styczeń-grudzień), rok 2006 - zasiłku stałego po 418 zł (styczeń-wrzesień), zasiłku stałego po 444 zł (październik-grudzień) oraz 2005 - zasiłku stałego po 418 zł (styczeń-grudzień). Postanowieniem [...] Prezydent Miasta G., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wznowił postępowanie wyjaśniające z urzędu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...], ponieważ wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i w deklaracji o dochodach skarżąca nie wykazała dochodów uzyskiwanych przez M. K. i F. K. z tytułu wypłacanego przez GCPRiPS zasiłku stałego. Decyzją [...] Prezydent Miasta G., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 104 Kpa oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr. 71, poz. 734 z późn. zm), po wznowieniu postępowania wyjaśniającego, uchylił własną decyzję [...] oraz po ponownym rozpatrzeniu sprawy, przyznał H. K. dodatek mieszkaniowy w wysokości 135,35 zł, w tym ryczałt za brak CCW w wysokości 13,85 zł, które to świadczenia wypłacane będą w okresie od 1.04.2007r. do 30.09.2007r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że we wniosku z dnia 15 marca 2007 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego H.K. nie wykazała osiąganych w okresie grudzień 2006 oraz styczeń, luty 2007 dochodów M. K. oraz F. K. (osób wchodzących w skład jej gospodarstwa domowego) osiąganych z tytułu pobierania zasiłku stałego w kwocie po 444 zł miesięcznie. Powołują się na art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ stwierdził, że ww. dochody powinny być zaliczane do dochodu stanowiącego podstawę przy przyznawaniu i wyliczaniu dodatku mieszkaniowego. Tym samym skorygowano dochód przyjmując do wyliczenia dodatku mieszkaniowego, dochód gospodarstwa domowego w wysokości 7.157,19 zł, tj. 4.493,19 zł (wysokość dochodu wg deklaracji) oraz 2.664,00 zł (nie wykazane w deklaracji zasiłki stałe) i przyznano dodatek mieszkaniowy w kwocie 135,35 zł. Pismem z dnia 25 maja 2008r., H.K. odwołała się od powyższej decyzji uznając ją za niezasadną i krzywdzącą. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że pięcioosobową rodzinę utrzymuje jedynie ze swojej i męża emerytury, zaś dwójka jej dzieci: F. i M. K. leczą się psychiatrycznie. Skarżąca przyznała też, że z GCPRiPS F. i M. K. "otrzymują około 400 zł". Skarżąca powoływała się na faktyczną niemożność opłacenia czynszu za mieszkanie, przy obniżonej wysokości dodatku mieszkaniowego, w związku z trudną sytuacją rodzinno - materialną. Decyzją [...] organ odwoławczy - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., działając na podstawie art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 79, poz 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 Kpa oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 z późn zm.) po rozpatrzeniu odwołania H. K. od wydanej przez Prezydenta Miasta G. decyzji nr [...], w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego nr [...] i przyznania dodatku mieszkaniowego w wysokości 135,35 zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie SKO organ I instancji słusznie uznał, że wyszły na jaw okoliczności, nie znane organowi w dniu wydania decyzji i z godnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wznowił postępowanie w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Za taką okoliczność uznał ustalenie przez organ I instancji na podstawie ww. pisma GCPRiPS dnia 26 marca 2008r. wyższej wysokości osiąganego przez gospodarstwo domowe skarżącej dochodu, tj. 7.157 zł (4.493,19 zł + 2.508 zł), a nie jak pierwotnie podano w deklaracji o dochodach 4.493,19 zł. Powołują się na art. 3 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ odwoławczy uznał, że organ I instancji w sposób prawidłowy zaliczył uzyskiwane przez F. K. oraz M. K. zasiłki stałe do dochodu będącego podstawą ustalenia wysokości należnego dodatku mieszkaniowego oraz określił wysokość dodatku mieszkaniowego. W dalszej części uzasadnienia podano, że fakt wypłaty zasiłków stałych, dla córki F. i syna M., skarżąca nie kwestionowała zarówno w złożonym odwołaniu jak i w znajdującym się aktach sprawy piśmie z dnia 15.04.2008r., w którym skarżąca podaje jednocześnie, ze nie korzysta z tych pieniędzy i potwierdza, że dzieci mieszkają razem z nią i pomaga im, gdyż kwoty które otrzymują są za małe na dzisiejsze czasy. Z powyższego Kolegium wywiodło, że skarżąca potwierdziła fakt zamieszkiwania razem z dziećmi i wspólne z nimi gospodarowania, a więc wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Według organu odwoławczego biorąc pod uwagę przytoczone w uzasadnieniu okoliczności uznano, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w związku z czym organ II instancji utrzymał ją w mocy. Skargę na decyzję SKO w G. wniosła H.K.. W uzasadnieniu skargi podała m.in., że jej dzieci – F. i M. K. złożyli na żądanie MOPS oświadczenia, w których potwierdzili fakt pobierania z GCPRiPS zasiłków stałych w kwocie 444 zł na osobę – celem samodzielnego utrzymania się. Skarżąca stwierdziła, że nie została poinformowana o tym, że pieniądze z tytułu ww. zasiłków należy traktować jako jej dochód, gdyż ona tych pieniędzy od dzieci nie otrzymywała. W dalszej części uzasadnienia skarżąca uznała za bezzasadny zarzut braku współpracy z organem I instancji wskazując, że swoją sytuację opisała w piśmie do Kierownika Wydziału Dodatków Mieszkaniowych, na które nie dostała odpowiedzi. Ponadto H.K. zwróciła uwagę na sposób naliczania dodatku mieszkaniowego, zarzucając SKO, że przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego posiłkuje się kwotami brutto z podatkiem i składkami zdrowotnymi, gdy po potrąceniu są to sumy niewystarczające do utrzymania rodziny. Dnia 10.09.2008r. (data prezentaty) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. udzieliło odpowiedzi na skargę oraz wniosło o jej oddalenie. Kolegium podało, że skarga nie wnosi jakichkolwiek nowych okoliczności, które nie były znane organowi w dacie rozpatrywania sprawy i dlatego Kolegium w całości podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone i uzasadnione w skarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 79 ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. Nr 14, poz. 176), świadczenia pomocy społecznej wolne są od podatku dochodowego. Świadczenie w formie zasiłku stałego nie stanowi podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe. W dalszej części uzasadnienia SKO, podkreśliło również fakt, że zgodnie art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby, a w swoim wniosku z dnia 15.09.2006 r. skarżąca sama podała, że jej gospodarstwo domowe stanowi 5 osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji. Natomiast stosownie to treści przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej ppsa, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd poddaje kontroli całokształt sprawy bez względu na podnoszone w skardze zarzuty. Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, należało uznać, iż wydana została z naruszeniem przepisów proceduralnych, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził tak istotne naruszenia przepisów procesowych, że w praktyce okazało się przedwczesne dokonywanie oceny wykładni i zastosowania prawa materialnego przez organy administracyjne. Stosownie do treści art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Organ I instancji ustalił, a organ odwoławczy to ustalenie uznał za prawidłowe, że gospodarstwo domowe skarżącej składa się z 5 osób, tj. skarżącej, A. K. - męża, D. K. – syna, M. K. – syna oraz F. K. – córki. Konsekwencją tego ustalenia, było zaliczenie stosownie do treści art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, do dochodów stanowiących podstawę ustalenia wysokości dodatków mieszkaniowych zarówno dochody z tytułu renty uzyskiwane przez skarżącą i jej męża, jak i dochody z tytułu zasiłków stałych uzyskiwanych przez M. K. oraz F. K.. Tym samym miało to bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości dodatku mieszkaniowego w kwocie określonej w decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy skarżoną decyzją. W ocenie Sądu, istotna w sprawie okoliczność, tj. skład gospodarstwa domowego nie została przez organ w sposób jednoznaczny i prawidłowy wyjaśniona i ustalona. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych wynika bowiem, że skład gospodarstwa domowego skarżącej (5-osobowy) został ustalony przez organ wyłącznie na podstawie treści jej wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Powyższa okoliczność nie została poparta żadnymi innym dowodami, natomiast w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy można wyciągnąć zgoła odmienne wnioski. W szczególności organ ustalając, że M. K. oraz F. K. wchodzą w skład gospodarstwa domowego skarżącej, a tym samym uzyskiwane przez nich zasiłki stałe powinny być zaliczane do dochodu stanowiącego podstawę ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego, pominął całkowicie fakt, że przyznane im zasiłki stałe w kwocie 444 zł dotyczą stosownie do treści art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) osób samotnie gospodarujących. Również skarżąca w piśmie z dnia 15 kwietna 2008r. (k. 16 akt administracyjnych) poinformowała organ I instancji o fakcie, że nie otrzymuje one od dzieci środków z zasiłku stałego, gdyż prowadzą one samodzielne gospodarstwo. W ocenie Sądu, podstawowym, najbardziej elementarnym obowiązkiem organu administracyjnego, przygotowującego się do wydania decyzji, jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie (art. 7 i 77 Kpa). Ponieważ nie ma ustawowej definicji "okoliczności istotne w sprawie", ani nie jest możliwe sformułowanie uniwersalnej, zawsze poprawnej definicji tego określenia, organ jest zobowiązany zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 Kpa.), a w szczególności organ powinien ustosunkowywać się do wniosków dowodowych strony i okoliczności faktycznych wskazywanych przez stronę dla wyjaśnienia swego postępowania (art. 78 i nast. Kpa.). Konsekwencją jest obowiązek organu wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wyboru faktów uznanych przez organ za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 Kpa). Natomiast w niniejszej sprawie organ administracji, wbrew obowiązkom określonym w ww. przepisach Kpa, nie ustalił w sposób jednoznaczny oraz niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, niezmiernie istotnej okoliczności dla prawidłowego rozpoznania wniosku strony o przyznanie i określenie wysokości dodatku mieszkaniowego, tj. składu osobowego gospodarstwa domowego. Postępowanie wyjaśniające dotyczące tej okoliczności, ograniczyło się bowiem do uznania za wystarczające i wiarygodne oświadczenia skarżącej w tym zakresie, zawartego we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Oświadczenia tego w żaden sposób nie weryfikowano przy pomocy innych środków dowodowych, jak np. dokumentacji dotyczącej przyznania M. K. i F. K. zasiłków stałych oraz przesłuchania ich na okoliczność ustalenia faktycznego składu gospodarstwa domowego skarżącej. Zdaniem Sądu bezsporne jest, że prawidłowe ustalenie przez organ składu osobowego gospodarstwa domowego skarżącej, stanowiło stosownie do przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych (art. 3 ust. 1) niezbędną przesłankę do wydania prawidłowej - zgodnej z prawem decyzji administracyjnej. Zatem bez wątpienia ustalenie tej okoliczności było istotne w sprawie, gdyż miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednocześnie należy stwierdzić, że niniejsze rozstrzygnięcie Sądu nie będzie skutkować naruszeniem zasady refermationis in peius wyrażonej w art. 134 § 2 ppsa, zgodnie z którą sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując bowiem analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd ustalił hipotetycznie, że nawet w przypadku przejścia przez organ administracyjny 3-osbowego składu gospodarstwa domowego skarżącej poprzez wyłączenie z tego składu pobierających zasiłek stały F. K. oraz M. K. wraz z ich dochodem należny dodatek mieszkaniowy wynosić będzie więcej niż ustalony w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. W ocenie Sądu wskazane w niniejszym uzasadnieniu naruszenia prawa procesowego przez organy administracyjne zarówno I, jak i II instancji, miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.