II SA/Go 586/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2012 r. sprawy ze skargi K.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prokurator Rejonowy złożył w Starostwie wniosek ([...]) z dnia [...] grudnia 2011r. o wszczęcie postępowania w sprawie skierowania K.F. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów. Prokurator wskazał, iż prowadzone było postępowanie przeciwko K.F., który był podejrzany popełnienie o przestępstwa z art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 178a § 1 kodeksu karnego. W sprawie tej zapadł w dniu [...] lutego 2011r. wyrok skazujący. Pismem z dnia [...] stycznia 2012r. ([...]) Starosta przesłał ww. wniosek Staroście Powiatowemu do rozpoznania według właściwości. W dniu [...] stycznia 2012r. ww. Starosta wszczął postępowanie w niniejszej sprawie i w tym samym dniu zwrócił się do Prokuratora Rejonowego o przesłanie wyciągu z opinii sądowo-psychiatrycznej dotyczącej K.F., niezbędnej do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2012r. ([...]) Starosta przekazał sprawę według właściwości miejscowej Staroście z uwagi na to, iż okazało się, że strona zamieszkuje w [...], a następnie decyzją z dnia [...] marca 2012r. umorzył postępowanie w sprawie. W dniu [...] marca 2012r. Starosta wszczął postępowanie w niniejszej sprawie, zawiadamiając jednocześnie skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. ([...]) Starosta, na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Dz. U. Nr 108. poz. 908 ze zm.) skierował K.F. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K.F., który podał, że w listopadzie 2011r. został skierowany przez Starostę na badanie lekarskie, którego wyniki były prawidłowe. Dodaje, że od tamtego czasu stan jego zdrowia nie uległ w żadnym stopniu pogorszeniu. Odwołujący podnosi, że koszt dokonania przedmiotowych badań wynosi około 450 zł, co w odniesieniu do jego wynagrodzenia w wysokości 1500 zł brutto jest bardzo wysoką kwotą. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podało, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte prawidłowo, a decyzja zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, Dalej SKO powołało się na przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega m.in. kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Badanie lekarskie jest wykonywane na koszt osoby badanej. Z brzmienia przepisów wynika, że Starosta w przypadku, gdy poweźmie informację o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia ma obowiązek skierować taką osobę na badania lekarskie wskazane w przepisie art. 122 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Z kolei z art. 122 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wynika, że o ciężarze ponoszenia kosztów przez osobę skierowaną na badania zdecydował ustawodawca, czyli że obowiązek ten wynika z przepisów prawa i nie ma możliwości zwolnienia z kosztów. Kolegium, odnosząc się do stwierdzenia strony, że badania wykonywał w listopadzie 2011r. i od tej pory jego stan zdrowia nie uległ zmianie, stwierdziło, że fakt ten nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej o wszczęcie postępowania administracyjnego jest z [...] grudnia 2011r., a bezpośrednią przyczyną tego postępowania jest skłonność K.F. do zażywania środków odurzających, co powoduje, iż zachodzi możliwość występowania u strony uzależnienia od narkotyków. Skargę na decyzję organu odwoławczego (nazwaną przez skarżącego "zażaleniem") złożył K.F., który podał, iż w chwili obecnej nie jest uzależniony i nie ma skłonności do zażywania środków odurzających. Jest pod stałą kontrolą kuratora sądowego K.S.. Ponadto pracuje w firmie W jako monter okien PCV, a jego miesięczne wynagrodzenie wynosi 1500zł. brutto. W związku z powyższym skarżący podniósł, iż połowę swoich zarobków musiałby wydać na badania oraz opuścić przynajmniej dwa dni pracy. Wcześniejsze wyniki z listopada 2011 roku są pozytywne i nie wywołują żadnych zastrzeżeń do prowadzenia pojazdu. Strona poinformowała, iż podczas ww. badań badano między innymi zawartość środków odurzających w organizmie. Jednocześnie strona wskazała, że posiada prawo jazdy od 2003 roku i od tamtej pory ma czyste konto pod względem bezszkodowej jazdy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, nie podlega natomiast kontroli i ocenie tego sądu to, czy także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej rozstrzygnięcie organu administracji jest słuszne. Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U, z 2012r. poz. 270) – "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012r. ([...]), którą organ ten utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2012r. ([...]) Starosty w przedmiocie skierowania K.F. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Decyzje te zostały wydane w postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Dz. U. Nr 108. poz. 908 ze zm.) – dalej także jako "ustawa". W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż organ prowadzący postępowanie, jest obowiązany do przestrzegania zasad postępowania administracyjnego, przede wszystkim tych, które zostały określone w art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – "k.p.a.". Art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi natomiast, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. We wskazanym artykule przewidziano zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stwierdzić należy, iż zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość wydanej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2351/05, Lex nr 196302). W myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona i czy stanowi materiał dowodowy będący niezbędną podstawą do wydania decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnienia. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż integralnym elementem wydanej przez organ administracji publicznej decyzji jest również jej uzasadnienie, o czym stanowi wprost art. 107 § 1 k.p.a. Kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja administracyjna jako całość, a więc łącznie z jej uzasadnieniem. Wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji zostały zawarte w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Przenosząc powyższe wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Starosta nie odnieśli się do kluczowych kwestii stanowiących o istocie rozpoznawanej sprawy administracyjnej a niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. W kontekście ww. zasad procedury administracyjnej organ odwoławczy winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Ponadto prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze poza wskazaniem przebiegu postępowania przed organem pierwszej instancji oraz przytoczeniem treści przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym ograniczyło tylko do kilku zdań stwierdzających, iż badania które skarżący wykonał w listopadzie 2011r. nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem wniosek Prokuratora o wszczęcie postępowania w przedmiocie skierowania na badania jest datowany na [...] grudnia 2011r. Bezpośrednią przyczyną tego postępowania jest skłonność K.F. do zażywania środków odurzających. Tym samym, zdaniem Sądu, organ odwoławczy naruszył kolejna zasadę postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. Podkreślić należy, iż w myśl art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Powyższe rodzi taki skutek, że wydanie decyzji przez każdy z organów administracji publicznej musi być poprzedzone samodzielnym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa. Sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2473/05, Lex nr 196286 oraz z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1954/05, Lex nr 21215). W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. W niniejszej sprawie organy uznały, iż do wydania rozstrzygnięcia w postaci skierowania skarżącego na badania lekarskie wystarczy, że wniosek o wszczęcie postępowania złożył Prokurator, który do wniosku dołączył kserokopię wyroku z dnia [...] lutego 2011r. Sądu Rejonowego Wydział Karny (sygn. akt [...]), którym uznano K.F. winnym między innymi tego, że znajdując się pod wpływem środka odurzającego prowadził samochód. Należy podkreślić, iż sam wniosek nie jest wystarczającą podstawą do skierowania na przedmiotowe badania. Podstawę taką mogą jedynie stanowić konkretne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego lub diagnoza lekarska, które zostaną następnie potwierdzone w wyniku przeprowadzonego postępowania wszczętego na postawie owej wiarygodnej informacji. W wyroku z dnia 6 sierpnia 2009r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 1074/08, LEX nr 552270) orzekł, iż wezwanie kierującego pojazdem do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. Oznacza to, że nie wystarczą zatem same wątpliwości, iż kierujący może być w takim stanie i tym samym nie gwarantuje on bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Okoliczności ustalone przez organ muszą bowiem z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze. Organy administracji nie są wyłączone od dodatkowego badania, czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich wątpliwości. Organy nie uzyskały natomiast od Prokuratora opinii sądowo-psychiatrycznej dotyczącej K.F., nie uzyskał jej też mimo wezwania prowadzący uprzednio sprawę Starosta (w aktach brak tej opinii, brak jej również w wykazie akt przekazywanych organowi odwoławczemu). Powyższe oznacza, że w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia zostały wydane bez przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu, który jest kluczowy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Nie bez znaczenia jest też fakt, iż organ zupełnie zbagatelizował stanowisko skarżącego zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż był on poddany badaniu w miesiącu poprzedzającym wniosek Prokuratora, uznając że jest ono bez znaczenia skoro wpłynął wniosek. W ocenie Sądu należałoby jednak rozważyć, czy decyzja o której mówi strona w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji, którą Starosta uprzednio skierował go na badania nie była wydana z uwagi na te same powody, którymi kierował się Prokurator składając wniosek. Jeśli tak to prowadzi to do sytuacji, że za te same zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżący ma "płacić" podwójnie, zależnie kto te zastrzeżenia zgłosi. Zgłoszenie zastrzeżeń co do stanu zdrowia skutkujące wszczęciem postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, może bowiem dokonać nie tylko prokurator, ale np. ZUS czy komendant policji. W świetle powyższych okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a.