II SA/Go 604/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skarg T.T. i Rady Miejskiej na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego I. odrzuca skargę Rady Miejskiej, II. oddala skargę T.T.. Zarządzeniem zastępczym nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. Wojewoda, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (DZ.U. z 2003r. Nr 159 poz. 1547 ze zm.) zwaną dalej ustawą, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego T.T. z powodu utraty prawa wybieralności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2006r. T.T. wstąpił na wakujący mandat radnego w Radzie Miejskiej. W dniu [...] lutego 2008r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła informacja o wyroku Sądu Rejonowego jaki zapadł w sprawie przeciwko T.T.. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ nadzoru ustalił, iż wyrokiem z dnia 28 maja 2007r. Sąd Rejonowy, za popełnienie czynów z art. 233 § 1 kk w zw. z art. 12 kk, na podstawie art. 66 § 1 kk w zw. z art. 67§1 kk, warunkowo umorzył postępowanie karne przeciwko T.T., wyznaczając okres próby jednego roku. Wyrok uprawomocnił się w dniu [...] czerwca 2007r. Dalej, powołując się na treść art. 190 ust. 1 pkt 3 oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy, organ stwierdził, że prawa wybieralności do danej rady nie mają osoby wobec, których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego. Taki charakter miał właśnie wyrok jaki zapadł w sprawie T.T.. Ponieważ, pomimo treści art. 190 ust. 2 i 3 ustawy, Rada Miejska nie podjęła uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, dlatego działając na podstawie art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda, wezwał Radę Miejską do podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Na zwołanej na dzień [...] maja 2008r. sesji Rad Miejska nie podjęła uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego T.T.. W tej sytuacji wydanie zarządzenia zastępczego organ uznał za uzasadnione. Od powyższego zarządzenia zastępczego skargi wnieśli - T.T. oraz - w imieniu Rady Miejskiej - adwokat J.W.. Skarżący T.T. wnosząc o uchylenie zarządzenia zstępczego, zarzucił, że wydane ono zostało o upływie okresu próby, kiedy nastąpiło już zatarcie skazania. Nadto skarżący wskazał, że wyrok jaki zapadł w sprawie karnej dotyczył czynu o niskiej szkodliwości, skarżący dotychczas nie był karany, a jego właściwości osobiste i dotychczasowy sposób życia wskazują, że przestrzega porządku prawnego. W skardze adwokat J.W. wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Zdaniem skarżącego zarządzenie zastępcze było nieprawidłowe, bowiem nie uwzględniało skutków materialno-prawnych przewidzianych przez kodeks karny dla pozytywnego upływu okresu próby, wyznaczonego przy warunkowym umorzeniu postępowania karnego. Skarżący wskazał, że okres próby w wypadku T.T. upłynął z dniem [...] czerwca 2008r., natomiast zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało w dniu [...] lipca 2008r, a zatem po upływie okresu próby. Zaskarżony akt nie uwzględnił wynikającej z art. 76 kk instytucji zatarcia skazania, którą stosuje się analogicznie do warunkowego umorzenia postępowania karnego. Powołując się na przepis art. 106 kk, skarżący wskazał, że skutkiem zatarcia skazania jest, iż z chwilą zatarcia skazania uważa się je za niebyłe, a wpis o skazaniu usuwa się z rejestru skazanych. W ocenie skarżącego analogiczne skutki występują przy warunkowym umorzeniu postępowania karnego. Kodeks karny wprowadza fikcję prawną, polegającą na tym, że osoba wobec której orzeczono warunkowe umorzenie postępowania karnego, po pozytywnym upływie okresu próby z mocy prawa staje się osobą, którą należy traktować jako osobę niekaraną. Zdaniem skarżącego Wojewoda wydając zarządzenie zastępcze nie wziął pod uwagę skutków prawnych zatarcia warunkowego umorzenia postępowania karnego wobec T.T.. W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie. Zdaniem organu nie można zgodzić się z argumentacją zawartą w skargach, ponieważ instytucja zatarcia skazania nie ma zastosowania do warunkowego umorzenia postępowania karnego, gdyż w tym ostatnim przypadku skazanie nie zachodzi. Organ wskazał ponadto na treść przepisu art. 68 § 4 kk, w myśl którego postępowanie karne warunkowo umorzone nie można podjąć później niż w ciągu 6 miesięcy od zakończenia okresu próby. W przedmiotowej sprawie warunkowe umorzenie postępowania karnego nie przekształciło się jeszcze w umorzenie definitywne, co nastąpi dopiero 4 grudnia 2008r. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie w sprawie ma sam fakt warunkowego umorzenia postępowania karnego, który jest przesłanką utraty biernego prawa wyborczego i utraty mandatu radnego. Sprawa ze skargi T.T. oraz sprawa ze skargi wniesionej w imieniu Rady Miejskiej, zostały połączone do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadzone były nadal pod sygnaturą akt II SA/Go 604/08. Zarządzeniem sędziego z dnia 3 grudnia 2008r. adwokat J.W. został zobowiązany do nadesłania w terminie 7 dni uchwały Rady Miejskiej w przedmiocie zaskarżenia do Sądu zarządzenia zastępczego Wojewody z dnia [...] lipca 2008r. oraz udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania w sprawie, pod rygorem przyjęcia braku umocowania. Pismo Sądu zawiadamiające o obowiązku przedłożenia stosownej uchwały zostało doręczone w dniu 8 grudnia 2008r. Pomimo upływu terminu stosowna uchwała nie została Sądowi przedłożona. Nadto obecny na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009r. adwokat J.W. oświadczył, iż nie jest w stanie przedłożyć uchwały Rady Miejskiej w przedmiocie zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody, ponieważ taka uchwała nie została przez organ podjęta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego l. Skarga wniesiona przez adwokata J.W. w imieniu Rady Miejskiej podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Merytoryczna analiza skargi przez Sąd Administracyjna poprzedzona jest badaniem jej dopuszczalności. W tezie pierwszej postanowienia z dnia 3 stycznia 2008r. (LEX nr 335007) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymieniona w art. 58 § 1 p.p.s.a. Obok tych przesłanek, do warunków skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego zalicza się - stosownie do treści art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a. - uiszczenie wpisu od skargi. Uwzględnić jednak należy, że nie żąda się opłat od pisma, jeżeli wynika z niego, iż podlega ono odrzuceniu (art. 222 p.p.s.a.). Podstawę prawną wniesienia przedmiotowej skargi do Sądu stanowił przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl wskazanego tu przepisu do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Skarga wniesiona została przez pełnomocnika legitymującego się pełnomocnictwem procesowym udzielonym przez Burmistrza. Pomimo wezwania Sądu, stosowna uchwała w przedmiocie zaskarżenia zarządzenia zastępczego oraz udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania w sprawie, nie została do sprawy przedłożona. Stosownie do treści art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organami gminy są:1) rada gminy, 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym gminy (art. 15), natomiast organem wykonawczym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) (art. 26 ust. 1). Ponieważ skarga wniesiona została w imieniu Rady Miasta, dlatego podstawą jej wniesienia, w myśl przytoczonego powyżej przepisu art. 98 ust. 3, winna być uchwała tegoż organu gminy. Udzielone przez Burmistrza adwokatowi J.W. pełnomocnictwo procesowe, istniejącego braku w tym zakresie w żaden sposób nie konwalidowało, bowiem pełnomocnictwo to udzielone zostało przez odrębny organ gminy, czyli organ wykonawczy, bez upoważnienia wynikającego z odpowiedniej uchwały organu stanowiącego. Udzielając pełnomocnictwa lub wręcz wnosząc skargę do sądu, wójt gminy winien wskazać jako podstawę swego działania uchwałę o zaskarżeniu aktu administracyjnego, a uchwała w tym przedmiocie winna być przedstawiona sądowi, w celu zbadania poprawności przeprowadzonej procedury zaskarżenia danego aktu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie powyższe wymagania nie zostały dopełnione, a przewidziana prawem procedura poprzedzająca zaskarżenie zarządzenia zastępczego nie została zachowana. Z przedstawionych względów skargę jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, należało odrzucić. II. Skarga wniesiona przez T.T. podlegała oddaleniu. Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie budził wątpliwości. Skarżący od dnia [...] grudnia 2006r. piastował mandat radnego w Radzie Miejskiej. Wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] maja 2007r. w sprawie sygn. akt II K 418/07, w związku z popełnieniem czynu z art. 233 § 1 kk w zw. z art. 12 kk oraz na podstawie art. 66 § 1 kk w zw. z art. 67 § 1 kk zostało warunkowo umorzone postępowanie karne wobec skarżącego, ustalano okres próby jednego roku. Wyrok stał się prawomocny z dniem [...] czerwca 2007r. Okres próby upłynął z dniem [...] czerwca 2008r. Stosownie do treści art. 190 ust.1 pkt 3 ustawy wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. W myśl art. 7 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy nie mają prawa wybieralności osoby wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Należy w tym miejscu wskazać, że popełniony przez skarżącego czyn taki właśnie charakter posiadał. Zgodnie z treścią art. 190ust.2 ustawy wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust.1 stwierdza rada gminy w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Przepisy art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, regulują sytuacje, w których właściwy organ pomimo obowiązku podjęcia uchwały, nie podejmuje jej. W myśl wskazanego tu przepisu ust.1 jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Zgodnie z treścią ust. 2 w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. W rozpatrywanej sprawie Rada Miejska nie podjęła uchwały o której mowa w art. 190 ust. 2 ustawy, nadto wezwana przez organ nadzoru w trybie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, na sesji w dniu [...] maja 2008r. Rada również nie podjęła uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego T.T.. W tej sytuacji organ nadzoru, stosując się do trybu przewidzianego w art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wydał zarządzenie zastępcze. Procedura poprzedzająca wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego była zgodna z przepisami prawa. Oceniając zasadność zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należy skupić się na analizie charakteru uchwały rady gminy w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Z brzmienia przepisu art. 190 ust. 2 ustawy wynika wprost, że w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w ust. 1, rada - w drodze uchwały - stwierdza wygaśnięcie mandatu. Z powyższego wynika deklaratoryjny charakter uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu. Zasadnicze znaczenia ma tutaj wystąpienie enumeratywnie w ustawie wymienionych okoliczności faktycznych, które skutkują wygaśnięcie mandatu. Powyższe uwagi odnoszą się tym samym do zarządzenia zastępczego, które jakoby zastępuje uchwałę rady. Zarówno akt podejmowany przez wojewodę, jak i uchwała rady stwierdzają jedynie wystąpienie określonych okoliczności. Wygaśnięcie mandatu na skutek zaistnienia jednej z okoliczności, o których mowa w art. 190 ust. 1 ustawy, następuje co do zasady z mocy prawa, bezwarunkowo, w dacie zaistnienia zdarzenia zaistniałego w normie prawnej. Zarówno uchwała rady gminy jak i zarządzenie zastępcze organu nadzoru zmierzają do potwierdzenia skutku prawnego, jaki wystąpił z mocy prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2007r. sygn. akt P 19/04). Uchwała stwierdzająca wygaśniecie mandatu radnego jest jedynie deklaratoryjna i w konsekwencji deklaratoryjny jej charakter wyklucza podjęcie uchwały bez wystąpienia jednej z określonych w ustawie przesłanek. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające podjęcie uchwały lub zarządzenia zastępczego, zmierza do ustalenia czy w sprawie zaistniała ustawowo określona okoliczność skutkująca wygaśnięcie mandatu radnego. Na tle powyższych rozważań zarzuty zgłoszone w skardze nie mogły zostać uwzględnione. Takie okoliczności jak niewątpliwie dobra opinia, niska szkodliwość popełnionego występku oraz dotychczasowa niekaralność, nie mogły mieć wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Z woli ustawodawcy prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego (art. 190 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy) skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego, przy czym - jak wyżej podniesiono - wygaśnięcie następuje z mocy prawa, z momentem zaistnienia tej okoliczności. Nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony przez skarżącego zarzut zatarcia skazania, które miałoby w jego ocenie nastąpić z pozytywnym upływem okresu próby, a zatem z dniem [...] czerwca 2008r. Przede wszystkim należy wskazać, że instytucji zatarcia skazania nie można odnieść do instytucji warunkowego umorzenia postępowania karnego, albowiem w tym ostatnim do skazania w ogóle nie dochodzi. Przy warunkowym umorzeniu postępowania karnego ma miejsce stwierdzenie winy podejrzanego w popełnieniu zarzucanego mu czynu, jednak ze względu na charakter czynu, okoliczności jego popełnienia oraz postawę sprawcy, organ odstępuje od wymierzenia kary. W wypadku pomyślnego upływu okresu próby, który przy warunkowym umorzeniu jest obligatoryjny, postępowanie karne jest zakończone, bez wymierzania kary. Natomiast w wypadku podjęcia postępowania karnego warunkowo umorzonego toczy się ono na nowo, a sprawcy wymierzana jest kara. Brak jest podstaw prawnych do przeniesienia skutków przewidzianych dla instytucji zatarcia skazania, na instytucję warunkowego umorzenia postępowania karnego. Ustawodawca zawarł kompleksową regulację dotyczącą warunkowego umorzenia postępowania karnego oraz zatarcia skazania, a każda z nich dotyczy odrębnego etapu postępowania karnego. Należy zauważyć, że warunkowe umorzenie postępowania karnego jest instytucją procesową, orzeczenie w tym przedmiocie nie wyklucza bowiem podjęcia postępowania i wymierzenia kary za dany czyn przestępczy (w wypadku podjęcia postępowania warunkowo umorzonego). Abstrahując od argumentacji odwołującej się do zatarcia skazania, należy stwierdzić, że analiza przytoczonego powyżej przepisu art. 190 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy, nie daje również podstaw do przyjęcia, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego może nastąpić jedynie w okresie próby. Wyraźne brzmienie wskazanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa o opisanym charakterze, powoduje skutek w postaci wygaśnięcia mandatu. Powyższa, rygorystyczna konstrukcja dotycząca wygaśnięcia mandatu radnego ma niewątpliwie związek z rangą oraz skalą odpowiedzialności społecznej związanej ze sprawowaniem mandatu radnego. Mając powyższe na uwadze skarga T.T., na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.