II SA/Go 606/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi E.P., M.P., D.O., Z.O. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących E.P. i M.P. kwotę 500 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Go 606/06 Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] Starosta, po rozpoznaniu wniosku inwestora "D", zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę kotłowni opalanej trocinami o mocy 4,0 MV, komina stalowego o wysokości 18 m oraz silosu stalowego na trociny , przewidzianej do realizacji na działce nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E. i M.P. – właściciele sąsiedniej nieruchomości – działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2005r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania E. i M.P. na wskazaną na wstępie decyzję Starosty. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że o statusie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę decydują dwa wyróżniki, czyli tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienie lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja realizowana na działce nr [...] nie spowoduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości - działki nr [...]. Organ stwierdził, że zastosowane rozwiązania projektowe sprawiają, że obszar oddziaływania obiektów nie wykracza poza działkę na której mają być one realizowane, czyli poza działkę nr [...]. Wobec powyższego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, jest wyłącznie inwestor. E.P. i M.P. wnieśli skargę. W skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i dopuszczenie ich w sprawie do udziału w charakterze stron postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili błąd w ustalenia faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia przez bezpodstawne uznanie, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdy tymczasem z nie budzących wątpliwości okoliczności sprawy wynika, że pozostają oni w sferze oddziaływania planowanego i realizowanego zamierzenia inwestycyjnego w konsekwencji czego ich prawo własności, którego treść wynika z art. 140 k.c., zostało naruszone. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005r. sygn. akt II SA/Go 520/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2005r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organy administracyjne rozpoznając niniejszą sprawę zakreśliły obszar oddziaływania przedmiotowych obiektów, natomiast określenie tegoż obszaru jest niezbędne dla ustalenia, czy skarżący posiadają przymiot stron w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tychże inwestycji. Dlatego, przejmując sprawę do ponownego rozpoznania organ I instancji powinien, w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jednoznacznie określić obszar oddziaływania planowanych obiektów i ocenić, czy skarżący są stronami postępowania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] Starosta umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę kotłowni opalanej trocinami wraz z kominem stalowym i silosu na trociny, na działce nr [...], dla "D" sp. z o.o. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2006 r. inwestor zawiadomił organ, że budowa inwestycji została zakończona, nadto inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych obiektów. Organ stwierdził, że z okoliczności sprawy wynika, iż budowa zakończona została przed otrzymaniem przez inwestora wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 grudnia 2005r. sygn. akt II SA/Go 520/05. W tej sytuacji, ponieważ inwestor inwestycję już faktycznie zrealizował i nie zachodzi przypadek rozpoczęcia ani wznowienia budowy, o którym mowa w art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (DZ. U. Nr 89 poz. 414) – zwaną dalej ustawą dlatego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe, co skutkuje jego umorzeniem. Dalej organ stwierdził, że obszar oddziaływania obiektów odnosi się do działki nr [...], będącej własnością inwestora, czyli nie wykracza poza teren realizacji inwestycji. Działki sąsiednie nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów, wobec czego właściciele sąsiednich nieruchomości nie są stronami w niniejszym postępowaniu. Ustosunkowując się do zgłoszonych wniosków dowodowych, organ stwierdził, że żądanie przeprowadzenia dowodów przysługuje stronom postępowania, a ponieważ wnioskujący o przeprowadzenie dowodów z dziennika budowy i z przesłuchania świadków, nie są stronami postępowania, dlatego wniosków tych nie uwzględniono. Nadto, jak stwierdził organ, okoliczności na jakie wnioskowane dowody miałyby być przeprowadzone, zostały stwierdzone innymi dowodami. Od decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli U.S. i T.S., D.O. i Z.O., oraz E.P. i M.P., których nieruchomości sąsiadują bezpośrednio z działką nr [...]. W odwołaniach zarzucono naruszenie art. 32 i 37 ust. 2 ustawy, art. 7, 8, 8 77, 78, 79 i 105 1 i 107 par. 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że w odniesieniu do inwestora funkcjonuje w obrocie prawnym skuteczna decyzja o pozwoleniu na budowę, nadto poprzez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wniesione odwołania nie mogą być uwzględnione, gdyż w ocenie organu odwołujący się nie są stronami postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją organu I instancji. Dalej organ stwierdził, że Z.O. jest właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...], państwo U. i T.S. są właścicielami działki o numerze ewidencyjnym [...], natomiast M.P. jest właściclelm działki o numerze ewidencyjnym [...]. jednakże – jak wywodził organ - fakt posiadania przez wymienione osoby nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką o numerze ewidencyjnym [...], nie oznacza że są one stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Kwalifikacja strony w postępowaniu administracyjnym jest kategorią materialno-prawną, zatem podstawę interesu prawnego, stwarzającą dla określonego podmiotu legitymację procesową strony, może stanowić wyłącznie przepis prawa materialnego. O statusie strony w postępowaniu decydują dwa wyróżniki, tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienie lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł. Zdaniem organu brak jest przepisu prawa materialnego, z którego odwołujący się mogliby wywodzić swoje prawo, a które naruszone zostało na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji. Podsumowując organ stwierdził, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje tylko działkę o numerze ewidencyjnym [...], a zamierzenie budowalne w żaden sposób nie wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, dlatego właściciele tychże nieruchomości nie są stronami postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Od decyzji organu odwoławczego skargę wnieśli E.P. i M.P., D.O. i Z.O. oraz U.S. i T.S.. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r. skarga wniesiona przez U.S. i T.S. została odrzucona. W skardze skarżący sformułowali zarzuty i wnioski sformułowane wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzili, że ich interes prawny w przedmiotowej sprawie wynika z art. 140 k.c., a to ze względu na okoliczność iż nieruchomości stanowiące własność skarżących znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja. Nadto skarżący zarzucili niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy poprzez niezbadanie obszaru oddziaływania przedmiotowych obiektów, a w konsekwencji dowolne uznanie że obszar ten ogranicza się jedynie do nieruchomości stanowiącej własność inwestora, na które ma być realizowana inwestycja. Skarżący zarzucili sprzeczność argumentacji przyjętej w decyzjach obydwu instancji, gdyż - według twierdzeń skarżących - umorzenie postępowania przez organ I instancji nastąpiło ze względu na zakończenie procesu budowlanego. W odpwoedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się w części zasadna. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy było ustalenie stron postępowania administracyjnego, dotyczącego pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie kotłowni opalanej trocinami o mocy 4,0MV, kominu stalowego o wysokości 18 m, silosu stalowego na trociny, realizowanej na działce p numerze ewidencyjnym [...]. Stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. A zatem jedną z pierwszych czynności procesowych, jaką winien przeprowadzić organ administracyjny wszczynając postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, jest ustalenie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, a następnie ustalenie osób, które posiadają odpowiednie tytuły prawne do nieruchomości znajdujących się w ustalonym obszarze oddziaływania. Powyższe jest konieczne, aby zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. zapewnić stronom udział w każdym stadium postępowania administracyjnego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustalając obszar oddziaływania obiektu, organ administracyjny powinien dokonać analizy obowiązujących przepisów prawa materialnego, pod kątem ograniczeń w zagospodarowaniu danych nieruchomości. W ocenie Sądu, ustalając obszar oddziaływania przedmiotowych obiektów, organy obydwu instancji pominęły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (DZ.U. z 2001r. nr 62 poz. 627 ze zm.). Z raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, sporządzonego na potrzeby rozpoznawanej sprawy administracyjnej, wynika że w zakresie ochrony przed hałasem i drganiami, istnieje konieczność wykonania ekranów akustycznych na granicy z działkami istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Zapis zobowiązujący inwestora do wykonania ekranów akustycznych zawarto w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. A zatem przedmiotowa inwestycja poprzez emisję hałasu będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, a związana z tą okolicznością konieczność instalacji ekranów akustycznych może ograniczać zagospodarowanie tychże terenów. Zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z raportu materiał, z którego wykonany zostanie ekran powinien gwarantować przenikanie światła oraz jednocześnie ograniczyć widok na pracujący zakład. W ocenie Sądu, zarówno emisja hałasu, jak i instalacja ekranów akustycznych na granicy nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową działką, mogą wpływać na ograniczenia w ich zagospodarowaniu. Dlatego należało uznać, że nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, w związku z czym osoby, które posiadają tytuły prawne do tychże nieruchomości są stronami postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenie na budowę. Podobne stanowisko przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 marca 2005r. sygn. akt 7/IV SA 5091 i 5093 – 5094. Z okoliczności sprawy wynika, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji budowa przedmiotowej inwestycji została ukończona. W tej sytuacji postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stało się bezprzedmiotowe. Stanowisko powyższe jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym. Przykładowo w wyrokach z dnia 15 listopada 2000r. sygn. akt IVSA 1164/98, 7 grudnia 2005r. sygn. akt II OSK 285/05, sygn. akt II OSK 286/05 i sygn. akt II OSK 910/05 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeżeli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych już robót. A zatem orzeczenie organu I instancji, w zakresie umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, było prawidłowe. Wobec powyższego; przyjmując, że nieruchomości sąsiadujące bezpośrednio z przedmiotową działką znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, organ II instancji winien rozpatrzyć merytorycznie odwołania wniesione przez właścicieli tychże nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a, b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zwaną dalej p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. As. WSA S. WSA S.WSA J. Brzezińska G. Staniszewska A. Wieczorek Str.7.