II SA/Go 61/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata D.D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. 1. W dniu 13 września 2010 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek J.R. o przyznanie pomocy, w tym o przyznanie zasiłku celowego, w związku z jego tragiczną sytuacją materialno bytową. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa do wydawania i podpisywania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, na podstawie art.2 ust. 1, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 2, art. 41 ust. 1 w związku z art. 106 ust. 1, 3a i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej powoływanej jako u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055), oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) odmówił J.R. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji podał, iż wnioskodawca jest osobą pełnoletnią, całkowicie niezdolną do pracy, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz posiada gospodarstwo rolne o pow. 4,2370 ha. Jednocześnie stwierdził, iż na podstawie ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] września 2010 r. oraz zgromadzonej w sprawie dokumentacji ustalono, że miesięczny dochód J.R. stanowi kwota 877,06 zł, która przekracza kwotę kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., tj kwotę 477 zł., co jest jedną z niezbędnych przesłanek otrzymania pomocy finansowej. Ponadto Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wskazał, że przedmiotowa sprawa została również rozpatrzona pod kątem udzielenia specjalnego zasiłku celowego. Jednakże w ocenie organu nie wystąpiły okoliczności umożliwiające jego przyznanie. 2. W dniu 10 listopada 2010r. J.R. złożył odwołanie. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, iż odwołanie strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 u.p.s., celem pomocy społecznej jest podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się osób i rodzin poprzez umożliwienie im przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s., może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Kolegium wskazało, iż zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego w ustawie. Rozpoznając sprawę o udzielenie pomocy społecznej organ ustala, czy zostały spełnione warunki do przyznania świadczenia, w szczególności czy ubiegający się o świadczenie spełnia kryterium dochodowe. Ustalenie stanu faktycznego następuje w postępowaniu dowodowym, którego nadrzędnym celem jest dotarcie do prawdy obiektywnej. Szczególnym rodzajem dowodu, przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej, jest rodzinny wywiad środowiskowy. Organ podkreślił, że przeprowadzona aktualizacja wywiadu środowiskowego wykazała, iż J.R. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo w domowe i mieszka samotnie. Z zaświadczenia z dnia [...] września 2010 r. Urzędu Gminy wynika, iż strona posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 4,2370 ha przeliczeniowych. Tym samym dochód miesięczny strony wynosi: 4,2370 ha przeliczeniowych x 207 zł (dochód miesięczny z 1 ha przeliczeniowego) = 877,06 zł. Skoro dochód strony, obliczony zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, wynosi 877,06 zł., to jego wysokość znacznie przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, tj. 477 zł. Fakt ten przesądza o odmowie przyznania stronie zasiłku celowego. Kolegium powołało się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że analiza art. 8 ust. 9 u.p.s. prowadzi do wniosku, iż określa on tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadająca powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego, niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Ponadto organ wskazał, na okoliczność, iż w związku z tym, że strona nie kwalifikowała się do bezzwrotnych pieniężnych świadczeń pomocy społecznej na zasadach ogólnych organ I instancji rozpatrzył wniosek J.R. również pod kątem możliwości przyznania pomocy w trybie art. 41 u.p.s. tj.: bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego, zgodnie bowiem z art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym niezależnym od spełnienia kryterium dochodowego, jednakże rozważając przyznanie tego zasiłku organ powinien kierować się zaistnieniem przesłanki wskazanej w wyżej wskazanym artykule tj. szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Jest to świadczenie fakultatywne, którego przyznanie uzależnione jest od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej oraz od stwierdzenia w oparciu o ustalenia wywiadu środowiskowego istnienia szczególnej sytuacji uzasadniającej udzielenie pomocy w trybie art. 41. Kolegium stwierdziło, że analiza dołączonych do akt sprawy dokumentów potwierdza ocenę dokonaną przez organ pierwszej instancji, że strona posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 4,2370 ha przeliczeniowych. Nadto z oświadczenia o stanie majątkowym strony wynika, iż J.R. jest właścicielem budynku mieszkalnego o pow. użytkowej ok. 82 m2 oraz zabudowań gospodarczych, położonych na działce o pow. 85 arów. Nie występują więc "szczególnie uzasadnione przypadki", o których mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., skutkujące przyznaniem specjalnego zasiłku celowego. 3. W dniu 28 stycznia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie do skargi załączył wniosek o przyznanie prawa pomocy. W uzasadnieniu skargi J.R. wskazał, że nie posiada żadnych dochodów, oszczędności ani innych środków na utrzymanie siebie, opłaty mediów, zakup odzieży, bieżący remont, utrzymanie siedliska i obejścia, zakup przepisanych lekarstw oraz dojazdy do lekarzy specjalistów. Skarżący stwierdził, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej i Samorządowe Kolegium Odwoławcze opierają się o wytyczne o dochodach skarżącego z tabeli, które nie mają nic wspólnego z rzeczywistością panującą w kraju. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumenty i stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji jednocześnie wniosło o oddalenie skargi. 4. Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 7 lutego 2011 r. przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowiono adwokata z urzędu, którego wyznaczył Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej. W dniu 23 marca 2011 r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego precyzujące skargę w zakresie żądania uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] października 2010r. W jego uzasadnieniu podkreślono, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, jest niezgodna z prawem - art. 8 ust. 9 u.p.s., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracyjne obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni powołanego przepisu, przyjmując, iż zryczałtowany dochód z pozarolniczej działalności stosuje się również w przypadku, gdy działalność ta faktycznie nie jest prowadzona i praktycznie nie ma możliwości jej prowadzenia. Taka interpretacja, zdaniem pełnomocnika skarżącego, jest niewłaściwa i krzywdząca dla osoby, rzeczywiście potrzebującej pomocy. Nie można bowiem przyjmować, wyłącznie w oparciu o zapis ustawy, że gospodarstwo przynosi miesięczny dochód w kwocie 877,06 zł. gdy w rzeczywistości dochód ten nie jest i nie może być osiągany. Organy obu instancji miały wiedzę, że gospodarstwo w rzeczywistości nie jest prowadzane i prowadzone być nie może. Świadczy o tym zapis z wywiadu środowiskowego, w którym wskazano że J.R. jest osobą chorą, pozostającą pod stałą opieką lekarską i posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, orzeczony na stałe. Mimo tych ustaleń, organy błędnie przyjęły, że gospodarstwo uzyskuje dochód pozbawiając skarżącego pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi prowadzi do uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności ewentualnie stwierdzenia jej nieważności, gdyż wymiar i konstrukcja sądowej kontroli stosowania prawa przez organy administracji wyklucza możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy administracyjnej, zatem dokonania zmiany zaskarżonego postanowienia. 7. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa o pomocy społecznej oraz stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 u.p.s. - przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przedmiotem niniejszej sprawy było prawo do świadczenia z pomocy społecznej, jakim jest zasiłek celowy uregulowany w powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego przez ustawodawcę w art. 8 ust. 1 u.p.s. Ogólna definicja dochodu dla celów pomocy społecznej ujęta została w art. 8 ust. 3 u.p.s. - zgodnie z tą regulacją - dochód stanowi sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Są to kwestie niesporne i niebudzące w sprawie wątpliwości. Zasadnicze znaczenie ma natomiast interpretacja przepisów regulujących dochód uzyskiwany z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Mianowicie na podstawie art. 8 ust. 9 u.p.s. w związku z § 1 pkt 2 lit. e powołanego rozporządzenia, ustawa przyjmuje założenie, że z 1-go hektara przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł (stawka ta obowiązuje od dnia 1 października 2009 r.). Dochód ten ma zatem charakter ryczałtowy i wyliczany jest jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa, niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza zatem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu. 8. Odnosząc się do restryktywnych dla skarżącego skutków zastosowania analizowanego przepisu, zwłaszcza na tle celu ustawy o pomocy społecznej wyrażonego w jej art. 2 ust. 1, należy zauważyć, że jej przepisy nie przewidują jakichkolwiek wyjątków od przyjętej zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Kwestia ta była przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który nie dopatrzył się jej niekonstytucyjności (por. wyrok TK z dnia 6 maja 2008 r. K 18/2005 OTK ZU 2008/4A poz. 56). Jak podkreślono w uzasadnieniu tego wyroku przyjęcie w art. 8 ust. 9 u.p.s. 1 hektara przeliczeniowego w oparciu o apriorycznie określoną wysokość dla określania dochodu z działalności rolniczej nie prowadzi do zróżnicowania sytuacji grupy podmiotów podobnych. Grupą relewantną są bowiem w tym zakresie osoby utrzymujące się z działalności rolniczej, które w ramach u.p.s., traktowane są w sposób jednolity, i nie może być mowy o sytuacji uprzywilejowania któregoś z adresatów tych norm. Również po pewnych wątpliwościach w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się wyraźnie dominujące stanowisko, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyroki NSA z dnia 28 grudnia 2000 r. I SA 1406/00 Lex nr 793441, z dnia 19 stycznia 2006 r., I OSK 777/05; z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 724/09; z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 1292/09; z dnia 21 października 2010 r., I OSK 928/10; dostępne za pośrednictwem strony internetowej cbos.nsa.gov.pl). Stanowisko to Sąd w niniejszym składzie podziela. Ustawodawca przyjął bowiem domniemanie, że wskazany dochód z gospodarstwa rolnego ustalany jest niezależnie od tego, czy prowadzone jest przez właściciela czy też posiadacza zależnego (np. dzierżawcę). W powołanych orzeczeniach podkreśla się przy tym, że to czy gospodarstwo rolne jest faktycznie prowadzone i jakie są ewentualne tego przeszkody (np. sytuacja osobista, stan zdrowia) nie ma wpływu na sposób obliczenia dochodu wynikający z art. 8 ust. 9 u.p.s. Dlatego organy obu instancji przyjmując, że dochód skarżącego przekracza ustawowy próg warunkujący przyznanie pomocy społecznej zasadnie odmówiły przyznania mu pomocy. 9. Okoliczności te są wystarczające dla przyjęcia legalności wydanych decyzji. Odnosząc się jednak do argumentów dotyczących sytuacji życiowej strony należy zauważyć, że ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że przedmiotowe grunty J.R. dzierżawi od Agencji Nieruchomości Rolnych. Także w zakresie następstwa po zmarłym bracie skarżącego łączą z właścicielem gruntu stosunki obligacyjne nawiązane z 2008 r. z inicjatywy skarżącego. Dane te wynikają także ze sprawy o sygn. akt I SA/Go 1098/10 tutejszego Sądu, dotyczącej wymierzonego J.R. łącznego zobowiązania z tytułu podatku rolnego. Także z okoliczności otrzymania przez skarżącego dopłaty w roku 2009 r. należy wnosić, że przedmiotowe gospodarstwo rolne jest prowadzone bowiem warunkiem jej uzyskania jest utrzymanie gruntu w odpowiedniej kulturze rolnej. Nadto wskazać należy, że od woli skarżącego zależy kontynuowanie tej działalności. Jeśli zaś, jak twierdzi, gospodarstwa nie prowadzi lub nie może prowadzić samodzielnie może skorzystać z pomocy innych osób lub ograniczać jej zakres miast powiększać jego areał i pobierać od niego dopłaty. Decydując się na dzierżawę gruntów w przyjętej przez organy wysokości t.j. 4,2370 ha skarżący dokonał tym samym, podobnie jak w sferze opodatkowania, wyboru ryczałtowych kryteriów dochodowości i związanych z tym konsekwencji. Z tych względów na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. O kosztach należnych pełnomocnikowi strony świadczącemu pomoc prawną z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.