II SA/Go 611/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.),, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Protokolant Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 marca 2006 r. sprawy ze skargi A.Z. – D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn.zm.) i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn.zm.) oraz art. 104 Kpa, po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie, nakazał J. i L.K. wykonanie inwentaryzacji samowolnie dobudowanych sanitariatów oraz lokalu gastronomicznego samowolnie adoptowanego z lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym wraz z ich oceną stanu technicznego (wykonaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane) w terminie do [...] stycznia 2005 r. Pismem z dnia [...] marca 2005 r. (data stempla pocztowego) A.Z.-D. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że faktycznie doręczono jej decyzję [...] marca 2005 r. Zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę prawa materialnego – art. 7 i 77 Kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności brak ustosunkowania się do zagadnienia samowolnego przekształcenia lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy przy naruszeniu części wspólnych współwłasności, skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy wskazał że decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. doręczono adresatom - państwu K. -w dniu [...] grudnia 2004 r. Z kolei decyzja przesłana do wiadomości A.Z.–D., po awizowaniu w dniu 17 grudnia 2004 r., wobec jej niepodjęcia w terminie, została zwrócona do nadawcy w dniu 27 grudnia 2004 r. W ocenie organu, stanowiło to o skutecznym doręczeniu decyzji skarżącej z upływem ostatniego dnia siedmiodniowego okresu od dnia złożenia przesyłki w urzędzie pocztowym. W związku z powyższym organ stwierdził, iż odwołanie nadane przez skarżącą za pośrednictwem poczty w dniu 15 marca 2005 r., jako wniesione od ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta nr [...], należało uznać za niedopuszczalne. Postanowienie organu drugiej instancji A.Z.-D. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi obrazę prawa materialnego tj. art. 44 Kpa poprzez uznanie, że decyzja nr [...] z [...] grudnia 2004 r. została doręczona skarżącej w sposób skuteczny. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie uwzględnił faktu, iż wobec błędnego kierowania do niej decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r., odebrała ją osobiście w biurze Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta w dniu [...] marca 2005 r. Wnosząc zatem odwołanie w dniu 15 marca 2005 r. dochowała czternastodniowego terminu. Ponadto, w ocenie skarżącej, powołanie się organu na treść art. 44 Kpa nie jest właściwe. Jednocześnie strona wskazała, iż w orzecznictwie za skuteczne doręczenie uważa się doręczenie po powtórnym awizowaniu przesyłki, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, gdyż brak było powtórnego awiza. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu, że za skuteczne doręczenie uważa się dopiero niepodjęcie powtórnie awizowanej przesyłki organ wskazał, iż przepis art. 44 Kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres siedmiu dni w swojej placówce, umieszczając jednocześnie zawiadomienie w miejscu określonym przepisem art. 44 § 2. W ocenie organu z akt sprawy jednoznacznie wynika, że okoliczności doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2004 r. wypełniają warunki wskazane w art. 44 Kpa dla uznania doręczenia tej decyzji za skuteczne . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005 roku – zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Mając powyższe na uwadze, na mocy cytowanych przepisów, Sąd ten z dniem 1 lipca 2005 r. stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi. W myśl przepisu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Jednocześnie w myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie sąd uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi m.in. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zakresie tak określonej kognicji Sąd zważył, iż skarga jest zasadna. Według art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ta konstytucyjna zasada dwuinstancyjności znajduje realizację w zasadzie ogólnej dwuinstancyjności przyjętej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że do istoty dwuinstancyjności należy prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej, a w konsekwencji dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Dlatego też przepisy ograniczające tę zasadę należy interpretować ściśle, uprzednio wnikliwie ustalając stan faktyczny. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ odwoławczy działając z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wynikającej art. 7 Kpa oraz z naruszeniem art. 44 i art. 134 Kpa, nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, uznając odwołanie skarżącej z dnia 15 marca 2005 r. za niedopuszczalne. Regułą w postępowaniu administracyjnym jest doręczenie pisma osobie fizycznej do rąk adresata w miejscu zamieszkania lub w miejscu pracy strony (art. 42 § 1 Kpa), względnie w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 Kpa). W przypadku niemożności doręczenia pisma w taki sposób, a także w razie koniecznej potrzeby, np. pilności sprawy, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 Kpa). W razie nieobecności adresata w mieszkaniu pisma, za pokwitowaniem, doręcza się do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, gdy osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, przy czym o doręczeniu pisma do rąk sąsiada lub dozorcy umieszcza się zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania adresata (art. 43 Kpa). Gdyby jednak pisma nie można było doręczyć w powyższy sposób, to zgodnie z art. 44 KPA (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania organów obu instancji) należało je złożyć na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieścić w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. W tych przypadkach doręczenie "uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego terminu". W zakresie zastosowania powołanego przepisu nie mieści się jednak sytuacja, w której z relacji poczty (zwrotnego potwierdzenia odbioru), co do nie podjętej w terminie przesyłki z decyzją organu pierwszej instancji, nie wynika czy i gdzie umieszczono informację o nadejściu pisma. To samo dotyczy tym bardziej sytuacji powiadomienia skierowanego do strony na błędny adres zamieszkania. Taka przesyłka uniemożliwia działanie w sprawie, a tym samym pozbawia stronę możności obrony jej praw, co stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt 4 Kpa). Przechodząc od powyższych rozważań natury ogólnej na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż organ odwoławczy wadliwie ustalił, iż w sprawie zaistniały przesłanki do przyjęcia domniemania doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji przed dniem 7 marca 2005 r. Na podstawie analizy akt sprawy Sąd ustalił bowiem, iż zarówno na kopercie zawierającej przesyłkę – decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. dla A.Z.-D., jak i na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wskazano adres zamieszkania : "[...]", czyli adres lokalu uczestników postępowania L. i J.K., podczas gdy z akt sprawy administracyjnej wynika jednoznacznie, iż prawidłowy adres zamieszkania skarżącej to [...]. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w całości podziela ugruntowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, zgodnie z którym skuteczność tak zwanego doręczenia zastępczego zależy od zachowania wszystkich warunków takiego doręczenia, które zostały określone w art. 44 Kpa. Nie ma ono zatem zastosowania do pisma błędnie zaadresowanego (vide postanowienie Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 2000 r., sygn. akt III RN 141/99, OSNP 2001/1/6, wyrok Sądu Najwyższego ) . W związku z powyższym strona miała możliwość zapoznania się z treścią decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta dopiero w dniu 7 marca 2005 r., kiedy to doręczono jej odpis decyzji w lokalu organu. Od tego dnia rozpoczął bieg czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Niezależnie od powyższej okoliczności należy podkreślić, że organ odwoławczy, w ustalonym przez siebie stanie faktycznym sprawy, dokonał niewłaściwej wykładni przepisu art. 134 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy po wstępnym badaniu wniesionego odwołania i jego negatywnym wyniku wydaje albo postanowienie o niedopuszczalności odwołania, albo o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Są to dwie odrębne instytucje procesowe. Oba postanowienia są ostateczne, przy czym odrębne są ich przesłanki. W doktrynie wskazuje się, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym (obejmujące przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji) lub podmiotowym (np. wniesienie odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo przez stronę nie mająca zdolności do czynności prawnych.) Natomiast wniesienie odwołania przez uprawniony podmiot z uchybieniem ustawowego terminu, nie powoduje niedopuszczalności odwołania, lecz jego bezskuteczność jako czynności procesowej strony. W konsekwencji, w przypadku gdy w wyniku wstępnego postępowania organ odwoławczy ustali, że strona nie zachowała terminu do wniesienia odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji - na podstawie art. 134 Kpa zobligowany jest wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 235/00 Lex nr 81351; z dnia 5 września 2001 r. I SA 566/01 Lex nr 75506). Prowadząc ponownie postępowanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ustaleniu rzeczywistej daty doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji w sposób umożliwiający zapoznanie się z jej treścią, winien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do wstępnego badania terminowości odwołania wniesionego przez A.Z.-D., z uwzględnieniem wskazanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie. W pkt 2 wyroku orzeczono, na podstawie art. 152 ww. ustawy. Jednocześnie, wobec braku wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania sądowego, na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ww. ustawy, nie orzeczono w tym zakresie. J.Brzezińska I.Fornalik A.Juszczyk-Wiśniewska