II SA/Go 612/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałym na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3, ust. 1, pkt 2. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2005r. Rada Miejska, działając w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) uchwaliła "Regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy ". W Regulaminie tym - zgodnie z zapisem poprzedzającym jego postanowienia ogólne - określono sposób ustalania, formy, tryb, sposób udzielania i wypłaty stypendium szkolnego oraz tryb, sposób udzielania i wypłaty zasiłku szkolnego. Skargę na powyższą uchwałę - na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda, zarzucając Radzie naruszenie w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały przepisu art. 90b ust. 1, art. 90p ust. 1 i art. 90r ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty oraz § 23 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W związku z powyższym Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały, w którym Rada Miejska ustaliła, iż "wysokość kwoty stypendium szkolnego uzależniona jest od wielkości dotacji przydzielonej z budżetu państwa" oraz że wysokość ta "nie może niższa niż 80% kwoty zasiłku rodzinnego i nie wyższa niż 200% kwoty tego zasiłku". W ocenie Wojewody, zdanie pierwsze tego przepisu istotnie narusza art. 90b ust. 1 ustawy o systemie oświaty, z którego wynika, że uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego oraz art. 90p ust. 1 i art. 90r ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem Wojewody, ze wskazanych przepisów wynika, że udzielenie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy. Na dofinansowanie tego zadania gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Brak jest więc podstaw prawnych do przyjęcia w regulaminie, iż wysokość stypendium szkolnego uzależniona jest od wielkości dotacji przydzielonej z budżetu państwa. Ponieważ pomoc materialna o charakterze socjalnym finansowana jest faktycznie z dwóch źródeł, uzależnianie wysokości stypendium tylko od jednego z nich jest - zdaniem skarżącego - istotnym naruszeniem prawa, którego skutkiem winno być stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanej części. Ponadto według Wojewody istnieje uzasadniona konieczność stwierdzenia nieważności zdania drugiego § 3 ust, 1 pkt 2 uchwały, które powiela treść art. 90d ust. 9 ustawy o systemie oświaty i narusza tym samym § 23 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Rada podniosła, iż rozdział 8a ustawy o systemie oświaty wprowadzający nowe zasady przyznawania pomocy materialnej dla uczniów na wyrównanie szans edukacyjnych, został uchwalony [...] grudnia 2004r. J wszedł w życie 1 stycznia 2005r., zaś budżet gminy na rok 2005 został przyjęty w listopadzie 2004r. Zdaniem Rady, w zaskarżonych zapisach uchwały brak jest naruszenia prawa, gdyż ustawodawca dał wybór w finansowaniu pomocy albo ze strony państwa albo ze strony jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto Rada Miejska zwróciła uwagę na sprzeczności zapisów art. 90b i art. 90r ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którymi środki przeznaczone na ten cel pochodzą albo z budżetu państwa, albo z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, jak również na art. 90p ustawy, zgodnie z którym świadczenie pomocy materialnej jest zadaniem własnym gminy. W ocenie Rady, zdanie pierwsze § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały nie narusza prawa, gdyż stosownie do brzmienia art. 90b ustawy o systemie oświaty, ustawodawca przewidział możliwość finansowania tej pomocy za strony państwa, albo ze strony jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się do zdania drugiego zaskarżonego § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały, Rada Gminy stwierdziła, że przytoczenie dosłownego zapisu art. 90d ust. 9 ustawy o systemie oświaty było podyktowane koniecznością zapewnienia jak największej komunikatywności, zrozumienia tego unormowania przez potencjalnych adresatów. Rada podkreśliła, że kierowała się brzmieniem przepisu § 6 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym przepisy ustaw winny być tak redagowane, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) - Rada Gminy otrzymała ustawową delegację do uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy. Ustawa określiła zakres tej delegacji, a mianowicie Rada Gminy kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, winna w regulaminie określić: 1. sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1, 2. formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy, 3. tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego, 4. tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2005r. została tak skonstruowana legislacyjnie, iż regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy w znacznej części powtarza zapisy ustawy dającej delegację Radzie Gminy. Taki sposób tworzenia prawa jest nieprawidłowy i niezgodny z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Jednakże ta nieprawidłowość nie może być powodem stwierdzenia jej nieważności, bowiem naruszenie w/w przepisów należy uznać za nieistotne i nie wpływające na treść uregulowań uchwały, zakres przedmiotowy delegacji ustawowej, bądź jej wadliwą wykładnię. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że istotne naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały organu gminy nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa, ale opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność lub wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (wyrok NSA z 3.II.1996r, SA/Wr 949/96, wyrok NSA z 11.02.1998r. SA/Wr 1459/97). Sąd podzielił pogląd Wojewody w zakresie nieprawidłowości zapisu dot. uzależnienia wysokości stypendium od wielkości dotacji przydzielonej z budżetu państwa (zdanie pierwsze § 3 ust. 1 pkt 2 Regulaminu). Zgodnie z art. 90b ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. Dz. U. Nr 273, poz. 2703 i Nr 281, poz. 2781) - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały tj. 17.II.2005r., uczniowi przysługuje prawo pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią przepisu art. 90p ust. 1 udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy, które zgodnie z art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest dofinansowywane w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Z powyższego wynika, iż przedmiotowa pomoc finansowana jest z dwóch źródeł tj. zarówno z budżetu gminy, jak i z budżetu państwa. Stąd uzależnianie wypłaty i jej wysokości od udzielonej dotacji stoi w sprzeczności z intencją prawodawcy nakładającego na gminę zadanie własne (a nie zlecone) z omawianego zakresu. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę na niekonsekwencję stanowiska Rady, która wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę dot. prawidłowości powyższego uzależnienia oraz dowolności w zakresie finansowania tej pomocy albo ze strony państwa albo ze strony jednostki samorządu terytorialnego, przeczy temu w § 11 ust. 2 regulaminu, w którym uchwaliła, że "pomoc materialną o charakterze socjalnym przyznaje się ze środków przeznaczonych na ten cel z budżetu państwa i budżetu gminy". Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny w części dot. § 3 ust. 1 pkt 2 i w tej części spełnia przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.