II SA/Go 613/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę. 1. Skarżący A.R. dnia [...] października 2008 r. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. W dniu [...] lipca 2009 r. został skierowany do odbycia stażu w Powiatowym Inspektoracie Budowlanym. Następnie A.R. pismem z dnia [...] lipca 2009r. poinformował Powiatowy Urząd Pracy, że zawiesza odbywanie stażu, wyrażając swoją dezaprobatę dla sposobu przeprowadzania stażu. W związku z powyższym Starosta Powiatu decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] pozbawił A.R. statusu osoby bezrobotnej. Organ II instancji – Wojewoda, podtrzymał rozstrzygnięcie Starosty Powiatu w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Skargę na tę decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 400/10. 2. Skarżący dnia [...] czerwca 2010 r. został ponownie uznany przez Powiatowy Urząd Pracy za osobę bezrobotną. Dnia [...] marca 2011 r. A.R. został wezwany do stawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy celem opracowania dla niego indywidualnego planu działania. Skarżący nie zgłosił się w wyznaczonym terminie w Urzędzie, w wyniku czego Starosta Powiatu podjął w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzję nr [...], orzekając o utracie statusu osoby bezrobotnej przez A.R. z dniem [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na fakt, iż strona odmówiła po raz drugi bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie. Organ jako podstawę prawną przywołał art. 9 ust. 1 pkt 14 lit a, art. 2 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a, b, c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm., zwana dalej ustawą o promocji zatrudnienia), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Skarżący odwołał się od powyższej decyzji do Wojewody, zarzucając jej brak określenia na jaki czas pozbawia go statusu bezrobotnego oraz braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A.R., dnia [...] czerwca 2011 r., wydał decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że organ I instancji poprawnie zastosował przepisy prawa w przedmiocie pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej, w związku z czym utrzymanie w mocy decyzji Starosty Powiatu było zasadne. Podkreślono, że status osoby bezrobotnej jest przyjmowany dobrowolnie i jest skierowany do osób pragnących skorzystać z pomocy oferowanej przez powiatowe urzędy pracy. Zgodnie z art. 34a ust. 3 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, przygotowanie indywidualnego planu działania jest obowiązkowe dla bezrobotnego powyżej 50 roku życia. Skarżący powinien zatem stawić się na wyznaczoną wizytę u doradcy zawodowego. Odpowiadając na zarzuty skarżącego podkreślono, że indywidualny plan działania dla skarżącego nie został opracowany w terminie, ponieważ A.R. nie akceptował takiej formy pomocy, nie skorzystał z niej z własnej woli oraz nie podjął współpracy z pracownikami urzędu. Nie wskazał także innych uzasadnionych przyczyn odmowy opracowania indywidualnego planu działania, co skutkowało pozbawieniem go statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia. Wskazano przy tym, że skarżący został pozbawiany statusu osoby bezrobotnej na okres 180 dni, gdyż naruszenie warunków, o których mowa w art. 73a ustawy o promocji zatrudnienia nastąpiło po raz drugi. 3. A.R. w skardze z dnia [...] lipca 2011 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody. W jej uzasadnieniu podniósł, że organ I instancji nie opracował dla niego indywidualnego planu działania w nieprzekraczalnym terminie 210 dni od daty rejestracji bezrobotnego. Zarzucił także, że organy "represjonują" go za zasadne odrzucenie propozycji wypełnienia formularza indywidualnego planu działania oraz za rzeczowe propozycje jego dotyczące. Nadto, że organ I instancji uniemożliwił mu zapoznanie się z dokumentami zebranymi w postępowaniu administracyjnym, a decyzję wydał na podstawie "zmyślonych faktów i nieistniejących dowodów". Podkreślił również lakoniczność uzasadnienia decyzji Starosty. Natomiast Wojewodzie skarżący postawił zarzut, iż nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zignorował przedstawione dowody a sprawę rozstrzygnął zaś na podstawie "fałszywych informacji starosty i nieistniejących dowodów". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 4. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakresem kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej p.p.s.a.), objęte jest orzekanie w sprawach skarg na decyzje, wydane przez organy administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne odbywa się zgodnie z zasadą legalności, kryterium stanowi zatem zgodność z prawem danej formy działania organu administracji publicznej. Natomiast na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ograniczony zaś jest granicami danej sprawy. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny jest władny, uwzględniając skargę na tę formę działania organów administracji publicznej, decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność, ewentualnie stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 5. Odnosząc wskazany zakres kontroli sądu administracyjnego do przedmiotu niniejszej sprawy wskazać należy, że indywidualny plan działania stanowi pomoc dla bezrobotnego mając na celu jego aktywizację i wdrożenie na rynek pracy. Jest to jeden z ustawowych środków przewidzianych przez ustawę o promocji zatrudnienia stymulujących aktywizację osób bezrobotnych. Na podstawie art. 34a ust. 3 tej ustawy przygotowanie takiego planu jest obowiązkowe dla bezrobotnego powyżej 50 roku życia, a takim jest właśnie A.R.. Realizując obowiązek ustawowy organ wdrożył postępowanie zmierzające do opracowania takiego planu. Do tego zaś niezbędne było spotkanie skarżącego z doradcą, który miał mu pomóc w opracowaniu indywidualnego planu działania. Skarżący, co nie budzi żadnych wątpliwości, i co on sam wprost deklaruje odmówił współpracy, z założenia dyskredytując cel oraz przydatność tej formy wsparcia. W przedmiotowej sprawie A.R. nie podjął współdziałania przy tworzeniu indywidualnego planu działania kwestionując z góry przydatność oraz jego skuteczność. Odmowa współdziałania była zatem podyktowana jedynie wolą skarżącego, nie zaś obiektywnymi niezależnymi od niego przyczynami. Taka odmowa, w świetle obowiązków nałożonych zarówno na organ, jak i bezrobotnego jest nieuprawniona. Z chwilą przyznania statusu bezrobotnego w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia dana osoba zobowiązuje się do wypełnienia określonych w ustawie reguł, których nie przestrzeganie wywołuje określone prawem skutki (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 lutego 2010 r., IV SA/GL 612/09). Podkreślić przy tym należy, że status osoby bezrobotnej nabywa się poprzez złożenie odpowiedniego wniosku, a więc dobrowolnie. Skarżący, jeżeli chciał zatem utrzymać status osoby korzystającej z wsparcia publicznego oraz środków pomocowych musiał zatem podporządkować się ustawowym warunkom jej realizowania, to jest w tym przypadku współpracować w tworzeniu indywidualnego planu działania. Jeżeli jednak nie zamierza z własnej woli korzystać z pomocy publicznej, winien liczyć się z faktem, że status osoby bezrobotnej utraci ze wszelkimi tego konsekwencjami. Indywidualny plan działania jest formą pomocy bezrobotnemu, polegającą na współdziałaniu osoby o takim statusie z urzędem pracy. Permanentne, negatywne nastawienie i brak elementarnych chęci podjęcia próby przygotowania planu przez skarżącego przesądza, że nie ma możliwości wdrożenia tej z mocy ustawy obowiązkowej formy pomocy. 6. Odnosząc się do skutków decyzji oraz wskazanego w niej terminu utraty prawa wskazać należy, że ustawodawca nie pozostawił organowi w tym przypadku luzu decyzyjnego. Świadczy o tym redakcja art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia – zastosowano w nim zdanie oznajmujące ("starosta pozbawia"), wyznaczając tylko jedną konsekwencję prawną dla ustalonego w postępowaniu administracyjnym faktu sprawy. Ponieważ A.R. dwukrotnie bez uzasadnionej przyczyny odmówił przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie o promocji zatrudnienia. Zarówno zawieszenie odbywania stażu w Powiatowym Inspektoracie Budowlanym przez skarżącego pismem z dnia [...] lipca 2009 r., jak i niestawiennictwo w Powiatowym Urzędzie Pracy na wezwanie tegoż z dnia [...] marca 2011 r. nie było podyktowane przesłankami obiektywnymi i niezależnymi od A.R.. Zatem na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia Starosta Powiatu był zobligowany do wydania decyzji, którą pozbawił skarżącego statusu osoby bezrobotnej na okres 180 dni. 7. Odnosząc się do pozostałych zarzutów istotnie uzasadnienie decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie spełnia standardów określonych w art. 107 § 3 k. p. a. Wszak uzasadnienie faktyczne decyzji winno wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne ma na celu wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd podziela zdanie skarżącego dotyczące niedoskonałości uzasadnienia decyzji organu I instancji. Starosta niedostatecznie wskazał jakie fakty i w oparciu o jakie dowody uznał za udowodnione. W uzasadnieniu brak jest także satysfakcjonującego uzasadnienia prawnego decyzji. Jednakże, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne wynikające z danej sprawy administracyjnej może toczyć się przed organami dwóch instancji. Skarżący skorzystał ze swojego uprawnienia i wnosząc odwołanie zainicjował postępowanie przed organem II instancji Wojewodą. Organ odwoławczy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał decyzję tożsamą co do rozstrzygnięcia z decyzją organu I instancji. Decyzja Wojewody została jednak prawidłowo i wyczerpująco uzasadniona. Tym samym wady aktu Starosty Powiatu zostały konwalidowane przez Wojewodę, przez co zarzuty skarżącego w tym przedmiocie nie mogą zostać uznane za trafne. Niezasadny jest też zarzut uniemożliwienia skarżącemu zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami i dokumentami, tj. naruszenie obowiązku organu z art. 10 § 1 k.p.a. Istotą wprowadzenia zasady dwuinstancyjności do polskiego systemu postępowania administracyjnego jest danie możliwości stronie postępowania do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej sprawy administracyjnej przez organ II instancji. Postępowanie przed Wojewodą zostało przeprowadzone w zgodzie z postanowieniami art. 10 § 1 k.p.a., wskutek poinformowania A.R. pismem z dnia [...] maja 2011 r. o możliwości zapoznania się z materiałami zebranymi przez organ, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i przedłożenia przez stronę dokumentów, które dotychczas nie zostały ujawnione w sprawie. Zatem uprawnienie skarżącego nie zostało naruszone przez organy administracji publicznej. W ocenie Sądu nie znajdują także uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty dotyczące braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Wojewodę, zignorowania przez organ dowodów przedstawionych przez skarżącego i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie "fałszywych informacji starosty i nieistniejących dowodów". Nie ma żadnych podstaw by twierdzić, że organ nie przeprowadził właściwie postępowania wyjaśniającego – zebrał wszak materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Zresztą stan ten wprost potwierdził skarżący kwestionując co do zasady sens realizowania przedmiotowej formy wsparcia. 8. W niniejszej sprawie nie zachodziły zatem uchybienia w postaci naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, ani innego naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest w niej także uchybień kwalifikowanych, w tym zarzucanego przez skarżącego "rażącego naruszenia prawa". W szczególności dotyczy to przesłanek przesłanek nieważności z art. 156 k.p.a. Z tych względów skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.