II SA/Go 616/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Protokolant Sekretarz sądowy Monika Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. sprawy ze skargi M.B., M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2006r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592, ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856, ze zm.) w związku z art. 156 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej dla małżonków M. i M.B.. W uzasadnieniu decyzji wskazano na treść art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej może stwierdzić nieważność decyzji z przyczyn wymienionych w tym przepisie. Organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych w cytowanym wyżej artykule przyczyn nie ma miejsca i podkreślił, że strona nie wymieniła żadnego rażącego naruszenia prawa, a organ takiego naruszenia nie dostrzegł. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła C.B. jako pełnomocnik skarżących podnosząc, że nie może się zgodzić z argumentacją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż brak stosownego rozporządzenia wydanego przez właściwego ministra pozwala naliczać opłaty adiacenckie. Ponadto wskazała, że brak takiego aktu prawnego prowadzi do dowolności w określaniu takiej opłaty i organ kontrolujący jakim jest SKO nie jest w stanie w sposób prawidłowy przeprowadzić kontroli decyzji podejmowanych przez organy gminy. W związku z powyższym decyzja Wójta Gminy w jej ocenie jest wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] września 2006r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał argumentację podniesioną w uzasadnieniu wcześniej zaskarżonej decyzji podkreślając, iż brak podstawy prawnej wiąże się z brakiem przepisu prawa, który reguluje daną materię w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto organ wskazał, że z uwagi na brak rozporządzenia Rady Ministrów nie można wywodzić stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli małżonkowie M. i M.B., podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko, a zwłaszcza twierdzenia, że fakt nałożenia obowiązku uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń technicznych bez wydania stosownego rozporządzenia, czyni art. 144 i art. 148a ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisami martwymi, bowiem sam przepis art. 144 cytowanej ustawy nie może w ocenie skarżących być podstawą do wydawania decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie, w uzasadnieniu swojego stanowiska powołując argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ podkreślił, że nakładanie opłaty adiacenckiej wynika z treści art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola przestrzegania prawa sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony i jest dokonywana w sformalizowanym postępowaniu o charakterze procesowym. Ograniczony charakter sądowej kontroli przestrzegania prawa kształtują przede wszystkim przepisy wyznaczające zakres właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skarga nie może być uwzględniona, bowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, iż została wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. Zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze zm.) - przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy rozumie się między innymi urządzenie lub modernizację drogi. Zatem, o ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich. Opłaty te mają charakter obligatoryjny, wynikający bezpośrednio z ustawy, a ich obowiązek istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości korzysta bądź ma zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń. Obowiązek właściciela nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej wynika wprost z przepisów ustawy (art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i nie jest uzależniony od tego, czy osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty adiacenckiej faktycznie korzysta z tego urządzenia. Warto również zwrócić uwagę na unormowanie zawarte w art. 145 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Z porównania przepisów (art. 146 ust. 2 zd. 2 i art. 145 ust. 1) wedle reguł wykładni systemowej wynika, że gminy mają obowiązek ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Natomiast dopiero jej wymiar w sprawie indywidualnej został pozostawiony uznaniu organu administracyjnego. W art. 148a wymienionej wyżej ustawy, ustanowiono dla Rady Ministrów delegację ustawową dla określenia w drodze rozporządzenia, kryteriów uznawania, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia opłaty adiacenckiej, wskazując przykładowo kryteria jakie należy wziąć pod uwagę. Sąd zwrócił uwagę, iż niewypełnienie przez Radę ministrów przedmiotowej delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wykonawczego, znacznie utrudnia organom wykonawczym gminy dokonanie właściwej oceny, czy w konkretnym przypadku prowadzenia inwestycji w zakresie budowy, rozbudowy czy też modernizacji urządzeń infrastruktury technicznej powstaje obowiązek partycypacji w ich kosztach przez właścicieli nieruchomości, co do których stworzono warunki do podłączenia do poszczególnych urządzeń, lub korzystania z wybudowanej drogi. W ocenie Sądu nie oznacza to jednakże, iż w tej sytuacji niemożliwym jest na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego, ustalenie tego momentu, w którym zostały stworzone rzeczywiste warunki do legalnego podłączenia nieruchomości do konkretnego urządzenia i w konsekwencji ustalenia opłaty adiacenckiej w drodze decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak również i przedmiotowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W świetle cytowanych wyżej przepisów oraz na podstawie przedstawionych akt administracyjnych brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza obowiązujące przepisy prawa. Z wymienionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami) - orzekł jak w sentencji. Joanna Brzezińska Ireneusz Fornalik Aleksandra Wieczorek