II SA/Go 617/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Z.K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] (określanego dalej jako ZUS) z wnioskiem o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] - powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 - 4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm. – określanej dalej jako u.s.u.s.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 1.674,22 zł z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Z.K. prowadzi działalność gospodarczą, która w przeważającej części dotyczy produkcji wyrobów jubilerskich i podobnych. Z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej Z.K. miał obowiązek opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, z którego się nie wywiązał, powodując powstanie zadłużenia. Organ wskazał, iż według przedłożonych dokumentów księgowych i oświadczeń w latach od 2015 do 2018 działalność gospodarcza przynosiła dochody. Zgodnie z oświadczeniem Z.K. prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe, posiada liczne zaległości z podatkowe, kredytowe, alimentacyjne, w związku z którymi prowadzone jest postępowanie egzekucyjnie. Ponadto strona nie posiada nieruchomości ani wartościowych ruchomości. Organ dodał, iż wnioskodawca nie zatrudniał pracowników. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny ZUS dokonał analizy i oceny sytuacji wnioskodawcy przez pryzmat przesłanek warunkujących umorzenie należności składkowych określonych w art. 28 ust. 2 i ust. 3 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s., stwierdzając, iż nie zachodzi w jego przypadku całkowita nieściągalność określona w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ZUS podkreślił, iż umorzenie należności z tytułu składek ma charakter wyjątkowy, gdyż obowiązek opłacania należnych składek jest obligatoryjne i musi być uzasadnione zaistnieniem ściśle określonych przesłanek, z których jednoznacznie wynika, że nie tylko w obecnej chwili nie ma możliwości odzyskania należności, ale również w przyszłości takiej możliwości nie będzie. Wobec niestwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia ZUS dokonał analizy sprawy pod kątem umorzenia zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ wskazał, iż szczegółowe zasady umarzania należności dla tej grupy osób zobowiązanych określa § 3 pkt 1 - 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365, dalej jako rozporządzenie), którego treść przytoczył. Organ nie stwierdził w odniesieniu do wnioskodawcy wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Z.K. posiada bowiem stałe źródło dochodów w postaci działalności gospodarczej. Zgodnie z oświadczeniem za okres od stycznia 2018 r. do grudnia 2018 r. uzyskał dochód w kwocie 4.788,16 zł, tj. 399,01 zł średniomiesięcznie. Nawet jeśli osiągane dochody nie były wysokie, to nie stanowiło to przesłanki do umorzenia. Nie wykazuje żadnych zaległości z tytułu opłat bieżących. Jednocześnie nie korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej, co wskazywać by mogło, że sytuacja finansowa nie jest na tyle trudna, aby uzasadniała okoliczność ubiegania się strony o pomoc w postaci umorzenia zadłużenia. Ponadto nie udowodnił, że brakuje mu środków finansowych na pokrycie kosztów leczenia. W ocenie organu Z.K. nie wykazał, że poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, jak też nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających zaistnienie powyższych zdarzeń. Jego sytuacja finansowa, pomimo iż jest uznana jako trudna, nie nosi znamion ubóstwa. Stałe źródło dochodu zapewnia stronie możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Każdy prowadzący działalność gospodarczą powinien mieć świadomość konieczności ponoszenia wszelkich kosztów i konsekwencji z tym związanych. Rozpoczęcie wszelkich działań powinno być poprzedzone planem finansowym opartym na wnikliwej analizie rynku w danej branży oraz możliwościach finansowych osoby podejmującej działalność. Zarobkowy charakter działalności gospodarczej oznacza, że jest to działalność obliczona na osiąganie zysku. Nastawienie na zysk nie musi oznaczać, że zysk ten rzeczywiście się osiąga. Działalność zarobkowa może nie przynosić zysku, a nawet powodować straty, mimo to pozostaje działalnością zarobkową. Zatem kłopoty finansowe nie mogą zwalniać stronu z obowiązku opłacenia należności. Od powyższej decyzji Z.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, ZUS Oddział [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., Nr [...], powołując się na 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. Organ podkreślił, że podstawowym obowiązkiem wszystkich płatników jest ponoszenie kosztów należności składkowych, które są nakładane na wszystkich według tych samych reguł ustawowo określonych. Umorzenie zaległości niektórym jest równoznaczne z przerzuceniem ekonomicznych skutków działania osoby niepłacącej na pozostałych uczestników systemu ubezpieczeń. Każdy zobowiązany powinien w taki sposób układać bieg swoich interesów oraz podejmować takie decyzje finansowe, by pozwoliły mu na wywiązywanie się z ciążących na nim należności publicznoprawnych. Udzielenie ulgi, w tym umorzenie zaległych składek, nie może być również traktowane jako sposób na rozwiązywanie problemów finansowych zobowiązanego. W zakresie przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4b u.s.u.s. podzielił całkowicie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ I instancji gromadząc materiał dowodowy z urzędu dążył do zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy i do wyjaśnienia rzeczywistych treści stosunków faktycznych i prawnych. Stan faktyczny został w pełni wyjaśniony i w prawidłowy sposób dokonano jego oceny prawnej. Na powyższą decyzję Z.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji zarzucił nienależyte rozważenie sytuacji majątkowej strony oraz pozbawienie środków na konieczne utrzymanie oraz niewzięcie pod uwagę postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego i komornika sądowego o stwierdzeniu braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, co przemawia za przyjęciem, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczających wydatki egzekucyjne. Jedynym źródłem utrzymania, jak podał skarżący, jest pozarolnicza działalność gospodarcza. W jego ocenie istnieją przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2018.2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2019.2325, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.) oraz składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewiduje kompetencję ZUS do umarzania należności z tytułu składek w przypadkach określonych ust. 2-4 tego przepisu. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W art. 28 ust. 3 zdefiniowano przypadki tzw. "całkowitej nieściągalności". Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje możliwość umorzenia tych należności. Organ orzekający w niniejszej sprawie dokonał analizy sprawy pod kątem spełnienia przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 u.s.u.s. i prawidłowo ustalił, iż w przypadku skarżącego nie zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziana została dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej. Szczegółowe warunki umorzenia należności z tytułu składek zostały określone w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej jako rozporządzenie z 2003 r.). Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z treści powyższych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., II GSK 321/07). Takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Jak wskazano już wyżej z akt sprawy wynika, że w stosunku do skarżącego nie zachodzą przesłanki "całkowitej nieściągalności" wymienione w poszczególnych punktach art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a zatem nie było podstaw do umorzenia zaległości składkowej z tej przyczyny. Analizując przesłanki umorzenia składek w kontekście art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. to niewątpliwie nie zostały spełnione przesłanki określone punktach 2 i 3 § 3 ust. 1 rozporządzenia. Sam skarżący w ogóle nie powoływał się na te okoliczności. Rozważenia wymagało zatem, czy została spełniona przesłanka umorzenia wskazana § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu wprawdzie sytuacja materialna skarżącego jest trudna, jednak, jak trafnie stwierdził organ, nie w stopniu uzasadniającym umorzenie składek. Jak bowiem zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r., II GSK 884/08, prawidłowa wykładnia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. prowadzi do wniosku, że wynikająca z tych przepisów podstawa umarzania należności ZUS winna mieć zastosowanie tylko do tych dłużników, którzy przekonają o wykorzystaniu w pełni zdolności do pracy i aktywnej postawie w poszukiwaniu źródeł dochodów. Omawiane uregulowanie nie może być formą premiowania osób, które posiadając zobowiązania finansowe, prezentują postawę pasywną w zakresie dążenia do ich spłacenia. Podstawa umorzenia należności ZUS mająca swe źródło w omawianych przepisach została stworzona dla "uzasadnionych przypadków" (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), a zatem wyjątkowych, a nawet drastycznych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika ). Aspekt ten nie może być pomijany przy analizie "stanu majątkowego" zobowiązanego oraz "możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych dłużnika i jego rodziny" ( § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie z 2003 r.). Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, że skarżący od kilkunastu lat prowadzi działalność gospodarczą, która przynosi w istocie symboliczny dochód, z którego trudno zaspokoić nawet podstawowe potrzeby (w 2015 r. – 2.980,47 zł, w 2016 r. – 1316,41 zł, w 2017 r. – 6.897,05, w 2018 r. – 4.788,16 zł). Mimo to działalności tej nie zaniechał, nie wskazując z czego w rzeczywistości przy tak niskich dochodach się utrzymuje, zamiast poszukiwać innego źródła dochodów np. za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy. Formalny status bezrobotnego daje bowiem dodatkowe możliwości m.in. w zakresie ewentualnego zdobycia nowych kwalifikacji, odbycia stażu, skorzystania ze specjalnych programów aktywizacji zawodowej ludzi w wieku skarżącego. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby w dążeniu do osiągania dochodów, umożliwiających spłatę zaległości i codzienną egzystencję podejmował jakiekolwiek starania o zatrudnienie poza dalszym prowadzeniem prawie niedochodowej działalności. Przejawia więc pasywną postawę. Instytucja umorzenia składek jest wyjątkiem od powszechnego obowiązku uiszczania należności publicznoprawnych, co oznacza, że jej zastosowanie powinno być ograniczone do nadzwyczajnych sytuacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 lutego 2012 r., III SA/Po 14/12 ). Instytucja umorzenia składek nie może promować również pasywnych zachowań. Jest bowiem zarezerwowana dla szczególnych przypadków. Zauważyć należy w kontekście powyższych uwag, iż skarżący aktualnie deklaruje, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie ma nikogo na utrzymaniu, ponosi niewielkie koszty utrzymania, co więcej nie korzysta z pomocy opieki społecznej. Wprawdzie skarżący powołuje się na szereg zobowiązań, podkreślić jednak należy, że posiadane zobowiązania wobec innych wierzycieli nie mogą być same przez się argumentem przemawiającym za umorzeniem należności z tytułu składek. Wskazać przy tym należy, że § 3 rozporządzenia MGPiPS stanowi wprost, że to zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek do umorzenia, a więc w tym zakresie ciężar dowodu spoczywa właśnie na nim (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2410/11). Zdaniem Sądu wydana w sprawie decyzja o odmowie umorzenia składek mieściła się w zakresie uznania administracyjnego wyznaczonego powołanymi wyżej przepisami prawa. Organ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy i rzetelny, a także dokonał wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie przekraczając granic uznania. Zwrócić należy uwagę, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 840/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę Z.K. na decyzję ZUS z dnia [...] września 018 r., nr [...], odmawiającą umorzenia składek w niemal tożsamym stanie faktycznym. Stąd też przedstawiona powyżej argumentacja jest zbieżna z tą przedstawioną w uzasadnieniu tamtego wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.