II SA/Go 618/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr LVI/349/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta obejmującego kwartały zabudowy pomiędzy ulicami: [...] oddala skargę. Rada Miejskiej podjęła w dniu [...] grudnia 2009 roku uchwałę nr LVI/349/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta obejmującego kwartały zabudowy pomiędzy ulicami: [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. K Sp. z o.o. złożył, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) - po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skargę na ww. uchwałę. Skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości oraz zasądzenie od Rady Miasta na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego zarzucając naruszenie: 1. art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p." poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w innych granicach niż te wskazane w uchwale nr V/33/2003 Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miasta; 2. art. 14 ust. 2 w zw. z art. 28 u.p.z.p. tj. naruszenie właściwości organów poprzez wskazanie w uchwale nr V/33/2003 Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta oraz uchwale nr XII/81/2003 Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie zmiany uchwały nr V/33/2003 przedmiotu ustaleń oraz przeznaczenia terenu przyszłego Planu-Rada Gminy określiła, co ma być przedmiotem ustalenia Planu oraz określiła, jakie przeznaczenie terenu ma ustalać przyszły Plan; 3. art. 17 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne wskazanie uchwały w ogłoszeniu tzn. w ogłoszeniu z dnia [...] marca 2008 r. (Tygodnik, nr 12/833) o przystąpieniu do sporządzenia Planu w sposób nieprecyzyjny wskazano dwie uchwały bez informacji, że druga z nich jest zmianą; w obwieszczeniu Prezydenta Miasta o przystąpieniu do sporządzenia Planu z dnia [...] marca 2008 r. wskazano jedynie pierwotną uchwałę bez informacji o jej zmianie; 4. art. 17 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędne określenie terminu składania wniosków w zawiadomieniu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania Planu instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu z dnia [...] marca 2008 r. 5. art. 17 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. poprzez rozpatrzenie wniosków, które płynęły już po terminie określonym w zawiadomieniu z dnia [...] marca 2008 r.; 6. art. 17 u.p.z.p. w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego tj. prognoza skutków finansowych dla potrzeb Planu sporządzona została w grudniu 2009 r., natomiast opinie do projektu Planu sporządzone zostały już w maju 2009 r., co stanowi naruszenie kolejności procedury planistycznej; dodatkowo procedura opiniowania i uzgadniania była przeprowadzana równolegle; 7. art. 17 pkt 12, 13 i 14 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne rozpatrzenie uwagi wniesionej do projektu planu; 8. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odesłanie w Załączniku nr 3 do uchwały nr LVI/349/09 Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2009 roku - Rozstrzygniecie Rady Miejskiej o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych do Wieloletniego Planu Inwestycyjnego Miasta, a tym samym poprzez nie rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji; 9. zasad techniki prawodawczej; 10. art. 15 u.p.z.p. w zakresie zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; 11. art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) w zakresie niedopuszczalnego ustanowienia zakazu podziału działek; 12. art. 17 pkt 4 u.p.z.p. poprzez zamieszczeniem w Planie zapisów niezgodnych ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta uchwalonego uchwałą Nr XXXI/222/2001 Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2001 r. i zmienionego uchwałą Nr X/58/07 Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2007 r.; 13. art. 3 w zakresie przekroczenia granic władztwa planistycznego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie z uwagi na to, iż strona skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą oraz naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127,0 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Z kolei w myśl § 2 pkt 5 i 6 ww. przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ppsa). W niniejszej sprawie podstawę prawną skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) – dalej także jako "u.s.g.". Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten daje zatem prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania przepisu wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia przysługujące w tym zakresie obywatelowi nie sięgają tak daleko, jak uprawnienia organu nadzoru nad działalnością gminną (art. 98 ust. 1 u.s.g.), czy prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie sądowym od dawna zwraca się uwagę na istotne różnice pomiędzy postępowaniem administracyjnym ogólnym uregulowanym w kodeksie postępowania administracyjnego, a postępowaniem w sprawie zaskarżania uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. W pierwszym z tych postępowań stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - art. 28 k.p.a. Wystarczy więc na gruncie tego kodeksu, iż w ocenie organu, w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu, lub we własnej ocenie podmiotu żądającego wszczęcia postępowania, będzie ono dotyczyło interesu prawnego - opartego o konkretny przepis prawa materialnego - danego podmiotu. Odmienna jest natomiast sytuacja w odniesieniu do skargi składanej na podstawie art. 101 u.s.g. Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał ten w wyroku z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) zauważył bowiem, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art.101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Wskazać należy, że o ile analiza akt administracyjnych załączonych do sprawy pozwala stwierdzić, że strona skarżąca posiada interes prawny do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, to sama nie wykazała w sposób wyczerpujący na czym to naruszenie miałoby polegać. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 1 września 2010 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że nie wie jaka konkretnie część miejscowego planu dotyczy terenu, na którym położone są nieruchomości będące w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej. Ponadto dodał, iż traktuje plan jako całość i dlatego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a gdyby Sąd nie podzielił tego stanowiska to o stwierdzenie nieważności tej części uchwały, która dotyczy nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki. W tym miejscu podkreślić należy, że w związku z powyższymi rozważaniami na temat istnienia związku pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją strony skarżącej, a zaskarżoną przezeń uchwałą, rozważeniu mogły podlegać te z podniesionych przez skarżącą Spółkę zarzutów, które bezpośrednio jej dotyczą. Takim zarzutem nie jest np. zarzut naruszenia § 16 ust. 10 pkt 7 uchwały w zakresie nałożenia w miejscowym planie obowiązku uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków zamiaru realizacji masztu radiowego niezwiązanego z telefonią komórkową. Ponadto zarzut dotyczący granic planu również nie jest bezpośrednio związany z nieruchomością strony skarżącej i tym samym z naruszeniem interesu prawnego Spółki. Jakkolwiek by nie interpretować granic planu, to i tak nieruchomość strony skarżącej jest objęta tym planem. Zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Czasem wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonych zasad zagospodarowania konkretnych nieruchomości na terenie objętym planem może pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez właściciela lub inną osobę uprawnioną do danej nieruchomości. Wprowadzając takie ograniczenia aktem prawa miejscowego, gmina realizuje jednak wynikające z powołanych powyżej przepisów ustawy uprawnienie do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności przez inne osoby (tzw. władztwo planistyczne). Należy więc podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 748/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż skoro ograniczenia wprowadzone zapisami planu miejscowego w zakresie wykorzystania nieruchomości na dany cel mają umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to stanowią też ograniczenia ustawowe w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP. Nie można również zapominać, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Granice tej samodzielności wyznacza zgodność z prawem wyrażona przez obowiązujący przepis - art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wyłączna kompetencja rady gminy do uchwalenia planu miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa, bez nadużywania tego władztwa (vide: wyrok z dnia 9 czerwca 1995 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt IV SA 346/93, publ. ONSA z 1996 r., z. 3, poz. 125). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, że skarżąca Spółka jest użytkownikiem wieczystym działek położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą (dz. [...], położonych przy ul. [...]) oraz, że dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez organ. Podstawowym zarzutem skargi było to, że obecne zapisy miejscowego planu uniemożliwiają jej racjonalne wykorzystanie własnej nieruchomości. Z akt załączonych do niniejszej sprawy wynika, iż skarżąca spółka na terenie, którego jest użytkownikiem wieczystym zamierza wybudować zespół obiektów handlowych wraz z niezbędną infrastrukturą w tym parkingami (k. 224 akt sprawy). W tym celu skarżąca Spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone z uwagi na przystąpienie do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na rozprawie sądowej pełnomocnik strony skarżącej podał – odnosząc się do zarzutu niezgodności uchwalonego planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, iż interes prawny skarżącej narusza w szczególności niezgodność polegająca na tym, iż zgodnie z treścią studium na terenie obejmującym nieruchomości będącym w użytkowaniu wieczystym skarżącej spółki dopuszczalne było posadowienie obiektów handlowych o powierzchni do 400 m2. Podczas, gdy w uchwalonym w planie miejscowym jest możliwość lokalizowania tylko obiektów o powierzchni do 200 m2 - § 12 ust. 2 i ust. 1. Pełnomocnik podniósł, iż skarżąca spółka działając w zaufaniu do organów administracji samorządowej zgodnie z działającym studium powzięła zamiar realizacji inwestycji o określonych parametrach, poczyniła w tym celu nakłady przygotowanie do realizacji przyszłej inwestycji, w szczególności złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 obiektów handlowych, juz po złożeniu tego wniosku postępowanie zostało zawieszone, a Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu znacznie ograniczającą dopuszczalną powierzchnię obiektu w stosunku do treści studium oraz zgodnego z nią wniosku. W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości Spółki należy stwierdzić, że kwestionowane przez stronę ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania, bądź rozporządzania nieruchomościami zgodnie z przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego. Spółka podnosi, iż powierzchnia budynków handlowych została pomniejszona z 400m2 (zapis w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - teren 1 MU) do 200m2 (zapis planu w § 12 tereny oznaczone jako MWU, MNU i U). Kwestia ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości (użytkowania wieczystego) oraz zasadności ewentualnego ograniczania tych praw z punktu widzenia interesu publicznego ma umocowanie w art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można pominąć również faktu, iż uchwalając plan miejscowy gmina kształtuje ład przestrzenny. W myśl art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ładem przestrzennym jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Istotnym jest również takie planowanie przestrzenne, które pozwalałoby na zachowanie dziedzictwa i wartości urbanistycznych i charakteru zabytkowych obiektów. Nie budzi wątpliwości, że działająca w granicach i na podstawie prawa gmina posiada uprawnienia do samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu. Nieuwzględnianie więc w planie zagospodarowania przestrzennego ewentualnych oczekiwań właścicieli czy użytkowników wieczystych gruntów co do ich przeznaczenia czy możliwości zagospodarowywania nie stanowi samo w sobie naruszenia przepisów prawa, o ile działanie gminy pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a zatem nie nosi cech dowolności. Sąd podzielił stanowisko prezentowane przez pełnomocnika organu, iż władztwo planistyczne uprawnia gminę do takiego kształtowania zabudowy terenów w tym przypadku – centrum miasta, aby ograniczona została zabudowa obiektów o znacznej powierzchni zabudowy oraz związanym z tym obowiązkiem tworzenia ciągów komunikacyjnych, parkingów. Gmina nie może kierować się interesem pojedynczego podmiotu, a zbiorowym interesem mieszkańców miasta. Dopuszczalne jest więc, aby na terenie objętym jednym planem zagospodarowania przestrzennego istniała możliwość zabudowy obiektów np. do 2000 m2 na jednej nieruchomości, a na innej było ograniczenie do 200 m2. Skoro, jak podniósł organ teren na którym dopuszczono lokalizację obiektu do 2.000 m2, jest terenem po byłej fabryce obuwia, częściowo zabudowany obiektami, które muszą pozostać ze względów konserwatorskich, a ponadto układ komunikacyjny pozwala na lokalizację takiego obiektu, to w przypadku terenu skarżącej Spółki mogą być ograniczenia lokalizacji obiektów o powierzchni powyżej 200 m2 z tych samych względów, np. uwagi na niekorzystny układ konserwatorski. Jak wskazał pełnomocnik organu w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej Spółki są wąskie ulice jednokierunkowe, dwie szkoły i zabudowa mieszkaniowa. Jest bezspornym, iż nieruchomość skarżącej Spółki położona jest na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy zaskarżona uchwała. Podkreślenia wymaga jednak fakt, iż strona skarżąca, na co zwrócił również uwagę pełnomocnik organu na rozprawie, miała świadomość możliwości zmiany (ograniczeń) dotyczących usług handlu i powierzchni sprzedaży obiektów handlowych. W założeniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dotyczących terenów lokalizacji usług handlu obiektów wielkokubaturowych taką możliwość ograniczeń zastrzeżono. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP, to stosownie do tego przepisu wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Trzeba jednak zaznaczyć, iż treści tego artykułu nie można rozumieć w ten sposób, że w demokratycznym państwie prawa nie ma miejsca na jakiekolwiek różnicowanie sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów. Równość wobec prawa to nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, a nie zakaz różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, w tym w zakresie sposobu wykonywania prawa własności w prawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ograniczenia takie gmina może ustanawiać na podstawie regulacji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), dozwalającej na zarówno pośrednie (poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), jak i bezpośrednie (poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego) ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności w ramach przyznanych gminie uprawnień do decydowania o kształcie przestrzeni, doktrynalnie zwane władztwem planistycznym. To zaś oznacza, że prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym i może doznawać ograniczeń. Expressis verbis dopuszcza je także Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Należy jednak podkreślić, że ocena, czy na skutek uchwalenia planu wartość określonej nieruchomości obniżyła się albo czy korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób jest możliwe lub istotnie ograniczone nie może być dokonywana w sprawie w postępowaniu ze skargi na uchwałę rady gminy, ponieważ tego rodzaju sprawy należą do właściwości sądów powszechnych. Oczywiście rada gminy, stanowiąc o zasadach gospodarowania na swoim obszarze w ramach przyznanego jej "władztwa planistycznego", nie może tego władztwa nadużywać i strona skarżąca może wywodzić, że jej interes prawny został naruszony uchwałą rady gminy (plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego). Niezależnie od tych norm konstytucyjnych wskazać należy na zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności jej art. 6, stanowiący, że "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych." Oznacza to, że planowanie przestrzenne w gminie nie może pomijać własności (użytkowania wieczystego), a wręcz przeciwnie - ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych nieruchomości (działek), albowiem "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy tym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw" (por. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami).