II SA/Go 622/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego i A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata A.K. wynagrodzenie w kwocie 240 złotych (dwieście czterdzieści) powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A.Z. kwotę 50 złotych (pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A.Z. oraz Prokuratora Okręgowego o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2008 r. - stwierdzającą wydanie decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] sierpnia 1976 r., znak [...] z rażącym naruszeniem prawa i nie stwierdziło nieważności w/w decyzji z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A.Z. wspólnie z mężem J. uzyskała gospodarstwo składającej się z działek nr [...] o pow. 2, 59 ha na podstawie Aktu Własności Ziemi wydanego przez Kierownika Wydziału Rolnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1972 r. w trybie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, póz. 250) jako samoistni posiadacze gospodarstwa rolnego. Dnia [...] sierpnia 1976 r. Komisja Rady Gminnej sporządziła protokół z lustracji w/w nieruchomości. W dokumencie nie wykazano, aby istniały w gospodarstwie grunty niewykorzystywane rolniczo. Ponadto plony z 4 zbóż i ziemniaków nie były niższe, co najmniej o 1/3 od przeciętnych uzyskiwanych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowe. Gospodarstwo A.Z. nie spełniało zatem kryterium niskiego poziomu produkcji rolnej określonej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11, póz. 58). Naczelnik Gminy decyzją z dnia [...] sierpnia 1976 r., nr [...] na postawie powyższego protokołu orzekł jednak przymusowy wykup na własność Państwa nieruchomości rolnej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego we wsi [...] składającej się z działek nr [...] o pow. 2,19 ha. W dniu [...] czerwca 2004 r. wszczęto na wniosek A.Z. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , zwane dalej SKO, po rozpatrzeniu wniosku A.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1976 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że ustawa z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych /Dz. U. Nr 3 póz. 14 ze zm./ przewidywała w art. 6 ust.1 możliwość przymusowego wykupu na rzecz Państwa nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, jeżeli właściciel bądź posiadacz wskutek zaniedbania osiągał niski poziom produkcji. Podstawę do wydania tej decyzji stanowiła opinia specjalistów z dnia [...] sierpnia 1976 r., w której potwierdzono, że przedmiotowe gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji wskutek zaniedbań. Skargę na powyższą decyzję złożyła A.Z.. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r. skargę oddalił nie dopatrując się przesłanek z art. 156 § 1 kpa, a tym samym braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy zarzucając naruszenia art. 134 i 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270), poprzez niewyjaśnienie sprawy w zakresie wykraczającym poza zarzuty skarżącej. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi l instancji. Wyrokiem z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1217/06 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż A.Z. wraz z mężem uzyskała przedmiotową nieruchomość na podstawie Aktu Własności Ziemi wydanego przez Kierownika Wydziału Rolnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Miało ono charakter nabycia z mocy prawa, było więc nabyciem o charakterze pierwotnym. W konsekwencji nieruchomości objęte decyzją Naczelnika Gminy nr [...] nie można było zaliczyć do nieruchomości nadanych na podstawie przepisów o reformie rolnej do których zastosowanie miał art. 6 ust. 1 /rozdział 2, ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r./. Zaznaczył, iż do przedmiotowych działek winny mieć zastosowanie przepisy rozdziału 1 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. W związku z powyższym ewentualny przymusowy wykup gospodarstwa mógł nastąpić jedynie w drodze licytacji - rozdz. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r., a nie w trybie decyzji administracyjnej - art. 6 ust 1, rozdz. 2, ustawy z 24 stycznia 1968 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę, iż gospodarstwo A.Z. nie spełniało kryterium niskiego poziomu produkcji rolnej określonej w art. 1 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. Wniosek taki wynikał z lektury protokołu z lustracji przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] sierpnia 1976 r. NSA uznał, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 1976 r. zapadła z rażącym naruszeniem w/w przepisów prawa. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc związany dokonaną wykładnią prawa, uchylił decyzję SKO z dnia [...] lipca 2008 r. oraz [...] września 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1976 r. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło wydanie z rażącym naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Gminy nr [...]. Nie stwierdziło przy tym nieważności w/w decyzji z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu SKO wskazało, iż na podstawie dokonanej przez sąd wykładni prawa, stwierdziło wydanie z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] sierpnia 1976 r. Jednakże nie stwierdziło nieważności tej decyzji - gdyż jak podkreśliło Kolegium - przedmiotowe działki w części zostały przekazane do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi. Działki po podziałach i nadaniu nowych numeracji, częściowo zostały przekazane na rzecz ówcześnie działających Państwowych Gospodarstw Rolnych i inne cele oraz częściowo zbyte na rzecz osób fizycznych, które następnie podlegały obrotowi wtórnemu. Zdaniem Kolegium zaistnienie w/w okoliczności uzasadniało odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji - zgodnie z art. 158 § 2 - bowiem poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony. Przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosła w dniu 21 czerwca 2008r. - w terminie – A.Z.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, iż została wydana z obrazą art. 113 ust. 2, art. 136 ust. 3 i 4, art. 137 ust. 1, art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., nr 261, póz. 2603). Zażądała stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy nr [...] oraz zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Wniosła o uchylenie decyzji nr [...]. Ponadto oświadczyła, iż Akt Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] lipca 1972r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa i zażądała stwierdzenia jego nieważności. Dodatkowo domagała się przyznania tytułu prawnego do całości gospodarstwa rolnego, jako spadkobierczyni po ojcu S.M. oraz wypowiedzenia się co do tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł również w dniu 23 czerwca 2008 r. Prokurator Okręgowy . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Zażądał uchylenia decyzji nr [...] i stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. W ocenie Prokuratora Okręgowego organ nieprawidłowo zastosował art. 156 § 2 stanowiący, iż nie stwierdza się nieważności z przyczyn wymienionych w § 1 pkt. 1, 3, 4 i 7 gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podnosił, iż skoro podstawą prawną wydanej decyzji był art. 156 § 1 pkt 2 to organ miał w tym przypadku obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Ponadto zarzucił SKO naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy oraz naruszenie art. 77 Kpa i 80 Kpa poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazał, iż nie poczyniono ustaleń co do tego, które z przedmiotowych działek uległy podziałowi, jakie miały powierzchnie, czy i które z tych działek mogłyby być zwrócone wnioskodawczyni. Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego zastosowania art. 156 § 2 kpa SKO stwierdziło, iż dokonując logicznej i funkcjonalnej wykładni przepisu, należało przyjąć, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych odnosi się do wszystkich przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa co potwierdza orzecznictwo i doktryna prawa. W świetle dokonanych przez SKO ustaleń w wyniku decyzji nr [...] doszło do obrotu prawnego przedmiotowymi gruntami w drodze czynności cywilnoprawnych. W ocenie Kolegium organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego do cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia własnymi działaniami skutków prawnych decyzji nr [...]. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszeń art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Nie znalazł podstaw do orzekania w sprawie na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium oświadczyło, iż co do pozostałych wniosków złożonych przez A.Z. toczą się odrębne postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła w dniu [...] sierpnia 2008 r. A.Z.. Strona skarżąca podtrzymała wszystkie zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] czerwca 2008 r. Skargę na decyzję nr [...] złożył również Prokurator Okręgowy . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W jego ocenie SKO nie wykazało w zaskarżonych decyzjach, czy działki o nr ew. [...] wchodzące w skład nieruchomości objętej przymusowym wykupem na własność Państwa uległy przekształceniu, jakie powierzchnie miały nowoutworzone działki, które z działek i o jakich powierzchniach są nadal własnością Skarbu Państwa. Prokurator wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika fakt, iż od lipca 2004 r. stan faktyczny i prawny gruntów nie uległ zmianie. Na tej podstawie wywodził, iż część w/w działek nadal są własnością Skarbu Państwa. Powyższe uchybienia w ocenie prokuratora miały wpływ na przyjęcie przez Kolegium, iż w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. W konsekwencji SKO zakwalifikowało to jako negatywną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...] podczas gdy - zdaniem Prokuratora Okręgowego -nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w części dotyczącej gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] oraz nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 156 § 2 organ administracji publicznej nie stwierdza nieważności decyzji, jeżeli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wyjątek od zasady wynikającej z art. 156 § 1 kpa polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, oznacza bowiem pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz konsekwencji pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. W orzecznictwie podnosi się, iż charakter odwracalny mają skutki prawne decyzji administracyjnej które mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego. Przy czym należy brać pod uwagę tylko przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego stosowane przez organ administracyjny w sprawach indywidualnych. Jeżeli zbycie prawa własności nieruchomości nastąpiło w obrocie cywilnoprawnym, a obrót ten był poprzedzony wydaniem decyzji administracyjnej to nawet gdy decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 kpa nie jest dopuszczalne stwierdzenie jej nieważności, zachodzi bowiem negatywna przesłanka orzeczenia nieważności (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92/OSNCAP 1992 nr 12 póz. 211). W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu wniosku utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2008 r. stwierdzającą wydanie decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] sierpnia 1976 r. z rażącym naruszeniem prawa. Nie stwierdziło nieważności w/w decyzji z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. W decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż nieruchomość obejmującą działki o nr ew. [...] o pow. 2,19 ha przekazano do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi. Działki po podziałach i nadaniu nowych numeracji częściowo zostały przekazane na rzecz ówcześnie działających Państwowych Gospodarstw Rolnych i inne cele oraz częściowo zbyte na rzecz osób fizycznych, które następnie podlegały obrotowi wtórnemu. Do akt administracyjnych załączono umowy zbycia wybranych działek w formie aktu notarialnego. Wobec powyższego faktu w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ podnosił, iż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło. W orzecznictwie najpierw pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego zostało powiązane z sytuacją, w której nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego poprzedniego ze względu na to, że przestał istnieć przedmiot, którego dotyczyło prawo (Wyrok NSA z 23 listopada 1987) jednakże później pojęcie to zaczęło ewoluować. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 wyrażono stanowisko, że skutkiem samego tylko stwierdzenia nieważności decyzji nie musi być odzyskanie własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Nie chodzi więc o "od wraca l n ość" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99 zaznaczono, że "nie jest trafny pogląd, iż już sama możliwość rozporządzania nieruchomością w następstwie wydania decyzji o przejściu własności nieruchomości na własność Państwa jest skutkiem prawnym tej decyzji, którego organ administracji nie może własnym działaniem odwrócić, a więc "nieodwracalnym skutkiem prawnym" w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa". W konkluzji NSA stwierdził, iż "nie ulega przecież kwestii, że dopóki Skarb Państwa nie rozporządzi nieruchomością, stwierdzenie nieważności takiej decyzji spowoduje, że nieruchomość będzie własnością poprzedniego właściciela. Wątpliwości co do skutków decyzji o przejęciu własności nieruchomości na własność Państwa powstają dopiero po rozporządzeniu nieruchomością na rzecz osoby trzeciej". W komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (Adamiak, Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Warszawa 2005 s. 724) stwierdzono, "iż negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji są stosownie do art. 156 § 2 Kpa takie jej skutki prawne, które mają znamię nieodwracalnych. Wskazanie w przepisie na skutki prawne oznacza, że nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji jak również obojętne będzie przy stosowaniu tego przepisu czy istnieją faktyczne (materialne, techniczne) możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego. Wobec tego analizując treść tego przepisu nie należy kierować się faktami, lecz trzeba uwzględnić przepisy prawa obowiązującego". W decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego , stwierdziło, iż decyzja o przymusowym wykupie na własność Państwa nieruchomości rolnej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego należącego do skarżącej wywołało nieodwracalne skutki prawne tj. został dokonany podział geodezyjny w/w nieruchomości, następnie na jego podstawie doszło do obrotu prawnego gruntami w drodze czynności cywilnoprawnych. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium w sposób enigmatyczny przedstawiło stan faktyczny sprawy sugerując, iż przedmiotowa nieruchomość została w całości zbyta w drodze obrotu cywilnoprawnego. W związku z powyższym stwierdzono, iż organ nie ma umocowania ustawowego do cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia własnymi działaniami skutków prawnych powstałych po wydaniu, dotkniętej wadą nieważności, decyzji administracyjnej, także w części, gdyż takiej części nie można już ustalić z uwagi na nieistnienie jej pierwotnego przedmiotu. Organ nie wypowiedział się przy tym jednoznacznie czy podziela pogląd Kolegium zaprezentowany w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. odnośnie znaczenia zwrotu "nieodwracalnych skutków prawnych". W związku z powyższym trafnie wywodził Prokurator Okręgowy , iż organ administracji publicznej prowadzący niniejsze postępowanie naruszył art. 7 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie wykazało w szczególności: zmian w numeracji działek wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości, nie wskazało jakie powierzchnie mają nowoutworzone działki gruntu. Przede wszystkim zaś Kolegium nie ustaliło czy są takie działki gruntu, które nadal pozostają własnością Skarbu Państwa, nie wskazało które są to działki i jakie ewentualne prawne przeszkody nie pozwalają na to aby zostały zwrócone skarżącej. Słusznie także wskazał Prokurator, iż z analizy akt administracyjnych bezspornie wynika fakt, że od lipca 2004 r. stan faktyczny i prawny gruntów nie uległ zmianie. W decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Kolegium bezpodstawnie zatem podnosiło, iż wszystkie działki gruntu przedmiotowej nieruchomości zostały zbyte w drodze czynności cywilnoprawnych. W związku z powyższym zasadny jest również zarzut naruszenia art. 77 § 1 kpa. Organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Rację miał również Prokurator wskazując na naruszenie art. 80 kpa. Zasada swobodnej oceny dowodów wyrażona w art. 80 kpa oznacza, że organ swoją ocenę obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 158 § 2 kpa musi zawierać wszystkie elementy określone w art. 107 kpa, wszystkie pouczenia co do jej weryfikacji i roszczeń odszkodowawczych. Dodatkowo należy stwierdzić, iż do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniu, a zatem organ l instancji jest organem rozstrzygającym dwukrotnie w sposób merytoryczny w sprawie, a tym samym organ ten w ramach prowadzonego przez siebie postępowania nie może ograniczać się jedynie do roli podmiotu kontrolującego działalność organu pierwszej instancji. Oznacza to, że uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie może ograniczać się do przyjęcia ustaleń poczynionych przez Kolegium w l instancji, lecz winno objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. Mając na uwadze fakt, iż postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego. Weryfikacja poczynionych ustaleń, a co za tym idzie prawidłowość zastosowanej normy prawnej nie jest możliwa. Wskazane uchybienie także wyczerpuje przesłankę uwzględnienia skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Analiza akt administracyjnych pozwala uznać, że organy administracji podjęły rozstrzygnięcie nie wyjaśniając wszystkich istotnych elementów tego postępowania i to takich, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, iż jeżeli istnieje faktyczna możliwość zwrotu gruntów to ustalając, iż część gruntów należących kiedyś do skarżącej, znajduje się we władaniu Skarbu Państwa to część tę należy zwrócić. Innymi słowy skoro strona skarżąca domaga się zwrotu przedmiotowej nieruchomości w naturze Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno ustalić, które działki gruntu można zwrócić A.Z. stwierdzając nieważność decyzji nr [...] w tej części. Prowadząc ponownie postępowanie organ administracji publicznej zobowiązany jest uzupełnić postępowanie dowodowe zmierzając do ustalenia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś chodzi o zarzuty skarżącej odnośnie rozpoznania sprawy w przedmiocie zwrotu własności całości gospodarstwa rolnego, w tym kwestie zbadania zgodności z prawem Aktu Własności Ziemi nr [...]. Sąd będąc na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153, póz. 1270) związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1217/06 nie może orzekać w szerszym zakresie. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazać należy prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji. Można przyjąć, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś, w: T. Woś red., Postępowanie sądowoadministracyjne Warszawa 2004 s. 240-241). W wyroku z dnia 29 września 1997 r. l SA/Wr 700/97 NSA podkreślił, iż zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest istotnym uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwości decyzji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 czerwca 2008 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270) w związku z § 18 ust. 1 pkt c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, póz. 1349 ze zm.). Sąd na podstawie art. 200 ppsa zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A.Z. kwotę 50 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji.