II SA/Go 623/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 88 § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - określanej dalej jako k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako PINB) uznał za nieuzasadnioną nieobecność A.P. wezwanego postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. do udziału w oględzinach wyznaczonych na dzień [...] czerwca 2018 r. i ukarał A.P. karą grzywny w wysokości 50 zł. W uzasadnieniu PINB wskazał, iż dnia [...] listopada 2014 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego komina murowanego usytuowanego w budynku mieszkalnym dwurodzinnym położonym na działce o nr [...], który stanowi współwłasność A. i S.P. oraz J.K.-S.. Organ podkreślił, iż w toku postępowania przeprowadził 6 kontroli i oględzin, które nie dały odpowiedzi, gdzie znajdują się tzw. wyczystki w kominie, dlatego dnia [...] maja 2018 r. wydał postanowienie, którym wezwał wszystkich współwłaścicieli w budynku do udziału w oględzinach w celu ustalenia miejsca wyczystek w kominie, a ponadto zobowiązał ich do wykucia dwóch otworów w ściance oddzielającej istniejący komin od obecnie urządzonej kotłowni w pomieszczeniu piwnicznym po lewej i prawej stronie komina, pomiędzy posadzką kotłowni, a stropem, pod parterem w celu potwierdzenia wyczystek na kominie. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. A.P. powiadomił organ, że nie wykona żadnych postanowień oraz że nie będzie uczestniczył w postępowaniu do czasu sądowego rozstrzygnięcia sprawy dewastacji komina. W dniu [...] czerwca 2018r. organ przeprowadził oględziny nieruchomości w obecności J.K.-S., która zapewniła udział w oględzinach mistrza kominiarskiego. W dniu oględzin nie stawili się A. i S.P. oraz K.K. - były właściciel lokalu nr 1 w powyższym budynku, który wezwany został jako świadek w sprawie, przy czym K.K. usprawiedliwił swoją nieobecność urlopem. Dalej organ opisał treść i ustalenia protokołu z oględzin. Mając na uwadze powyższe PINB uznał, iż A.P. pomimo odebrania korespondencji, nie stawił się w terminie określonym w wezwaniu i nie usprawiedliwił swojej nieobecności, wobec czego nie doszło do wyjaśnienia sprawy i po raz kolejny nie okazano przedmiotu oględzin, w konsekwencji czego oględziny bez udziału wyżej wymienionego nie przyniosły skutku. Na powyższe postanowienie A.P. wniósł zażalenie, zarzucając organowi, że posiada wystarczającą ilość ekspertyz, opinii i innych dowodów do ,,wydania zaleceń i ustalenia winnych". Skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2018 r. zwrócił się do PINB, aby w sytuacji podważania przez organ rzetelności opinii technicznej dotyczącej komina opracowanej przez uprawnione osoby powołać biegłego sądowego w celu wydania ostatecznej opinii o przyczynach obecnego stanu komina. Ponieważ nie otrzymał odpowiedzi na powyższe pismo uznał za zbędny udział w oględzinach, które w jego ocenie są działaniem mającym na celu przedłużenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako WINB), powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia WINB wskazał, iż w dniu [...] lutego 2018 r. PINB wydał decyzję nr [...] nakazującą S. i A.P. oraz J.K.-S. usunięcie w terminie do dnia 10 kwietnia 2018r. nieprawidłowości w kominie murowanym w budynku mieszkalnym, usytuowanym na działce nr [...] poprzez: dokonanie usunięcia sadzy z komina murowanego poprzez wybranie sadzy z kanałów oraz uszczelnianie komina murowanego metodą szlamowania kanałów lub zamontowanie wkładów kominowych w kanałach przeznaczonych do odprowadzania spalin. Powyższa decyzja została uchylona w wyniku rozpatrzenia odwołania S. i A.P. decyzją WINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], w której organ stwierdził, że powiatowy organ nie dość dokładnie wyjaśnił stan faktyczny w sprawie odnoszący się wprost do przedmiotu wydanego nakazu. W szczególności za niewyjaśnioną uznał okoliczność czy przewody kominowe nr 2 i 3 posiadają tzw. wyczystki, tj. element umożliwiający dostęp do tych przewodów, a brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie wpływa na treść wydanego rozstrzyganięcia. Organ odwoławczy podał, iż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy PINB wydał postanowienie z dnia [...] maja 2018r. znak: [...] (o którym mowa była na wstępie) zarządzające przeprowadzenie oględzin komina w przedmiotowym budynku mieszkalnym z wezwaniem S. i A.P. do okazania przedmiotu oględzin i do zapewnienia udziału w przedmiotowych oględzinach uprawnionego mistrza kominiarskiego. WINB wyjaśnił, iż w świetle art. 85 § 1 k.p.a. to organ administracji decyduje o rodzaju, a wręcz zasadności prowadzenia konkretnego dowodu w sprawie, przy czym reguła ta obejmuje także dowód z oględzin, a rolą strony jest umożliwienie organowi przeprowadzenia tego rodzaju dowodu, którego żadną miarą nie można uznać jako dowodu nazbyt uciążliwego czy sprzecznego z prawem. Następnie organ wskazał na treść art. 85 § 2 i art. 88 § 1 k.p.a. Mając na względzie przytoczone przepisy prawa oraz ich wykładnię WINB stwierdził, że z dokumentów sprawy jednoznacznie wynika, że zamiar PINB przeprowadzenia oględzin w zakresie określonym w postanowieniu z dnia [...] maja 2018 r. związany był bezpośrednio z realizacją zaleceń zawartych w decyzji WINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że decyzja ta nie stanowiła przedmiotu sprzeciwu stron postępowania do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego, co można rozumieć jako jej akceptację. WINB za niezasadne uznał stanowisko odwołującego odnośnie braku potrzeby przeprowadzenia oględzin, dodając, iż stanowisko to nie może stanowić usprawiedliwienia dla braku udziału odwołującego w oględzinach i braku udostępnienia w dniu [...] czerwca 2018 r. przedmiotu oględzin, znajdującego się w pomieszczeniach w budynku przy ul. [...], którymi strona dysponuje. Następnie WINB wskazał, że kominy i kanały wentylacyjne należą do części wspólnych budynku i żaden właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do komina, czy kanału kominowego. Sam fakt korzystania z takiego komina czy kanału kominowego przez właściciela wyodrębnionego lokalu nie przesądza o przynależności do tego lokalu w znaczeniu prawnym, zaś wszelkie spory pomiędzy współwłaścicielami wynikłe na tle utrzymania części wspólnych budynku, łącznie z problemem rozliczenia ich kosztów, nie należą do administracyjnej drogi postępowania, a podlegają kognicji sądów powszechnych. Zdaniem organu odwoławczego na ocenę omawianego przypadku nie może wpływać okoliczność ewentualnego prowadzenia odrębnego postępowania przez organy ścigania w związku z nieprawidłowościami w kominach rozpatrywanego budynku. Organy te nie orzekają na podstawie przepisów prawa administracyjnego i prawa budowlanego. Ponadto dla całokształtu sprawy, wyjaśnianej w oparciu o przepisy art. 66 i 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 – określanej dalej jako u.p.b.) nie mają znaczenia wzajemne osobiste relacje, ani też stan zdrowia, czy też sytuacja finansowa stron postępowania. Jedynym zasadniczym kryterium, które organy nadzoru budowlanego zobowiązane są brać pod uwagę decydując w sprawach, o których mowa w art. 66 i art. 67 u.p.b., jest stan techniczno-użytkowy rozpatrywanego obiektu budowlanego. Natomiast w tym celu organy uprawnione są do korzystania z przewidzianych przez ustawodawcę środków dowodowych. Na powyższe postanowienie A.P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jego uchylenie wraz z postanowieniem organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie prawa procesowego przez nieuwzględnienie okoliczności związanych z prowadzonym na wniosek skarżącego postępowaniem administracyjnym zmierzającym do likwidacji stanu zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców nieruchomości przy ul. [...], co powoduje, że mimo przedstawienia przez skarżącego pełnej, obiektywnej dokumentacji kominiarskiej dotyczącej przeprowadzonej przez uprawnione podmioty inwentaryzacji przewodów kominowych (przewód kominowy nr 2 i nr 3) wskazującej jednoznacznie, w którym miejscu (na poziomie I piętra budynku, na wysokości lokalu mieszkalnego należącego do J.K.-S.) te właśnie przewody kominowe kończą się, PINB wydaje rozstrzygnięcia, które przedłużają jedynie postępowanie. Skarżący wyjaśnił, iż nie kwestionuje uprawnień PINB co do sposobu prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, ale uważa, że sposób prowadzenia tego postępowania i czas jego trwania odbiega od wykazanych w sprawie okoliczności związanych ze stwierdzonym, a nie tylko potencjalnie możliwym stanem zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców budynku przy ul. [...], w następstwie użytkowania mieszkania J.K.-S. położonego na I piętrze wyżej wymienionego budynku z przewodami kominowymi nr 2 i 3. Zdaniem skarżącego powyższe okoliczności zostały w sprawie udowodnione, w tym przedłożoną przez skarżącego specjalistyczną opinią kominiarską. Z opinii tej wynika stan przewodu kominowego nr 1 (użytkowanego przez skarżącego) i brak wyczystek związanych z przewodami kominowymi nr 2 i nr 3 na poziomie użytkownej przez skarżącego piwnicy i mieszkania. W tej sytuacji zdaniem skarżącego ponoszenie dodatkowego, kolejnego kosztu sporządzenia opinii przez następnego mistrza kominiarskiego jest zbędne. Stąd w ocenie skarżącego ukaranie go karą grzywny stanowi szykanę za ponaglanie organu do zakończenia postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pod względem legalności jest postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB, którym uznał za nieuzasadnioną nieobecność A.P. wezwanego - postanowieniem z dnia [...] maja 2018r. - do udziału w oględzinach wyznaczonych na dzień [...] czerwca 2018r. i ukarał wyżej wymienionego karą grzywny w wysokości 50 zł. Jako podstawę zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organy nadzoru budowlanego wskazały art. 88 § 1 k.p.a. Analizując zakres możliwość dyscyplinowania stron w postępowaniu administracyjnym na podstawie powołanego przepisu należy zwrócić uwagę na jego nowelizację, która miała miejsce w 1996r. Możliwość bowiem karania stron postępowania administracyjnego za naruszenie obowiązku osobistego stawiennictwa na wezwanie organu (z wyjątkiem dowodu z przesłuchania stron - art. 86 k.p.a.) istniała jedynie do dnia 29 kwietnia 1996 r., tj. do dnia wejścia w życie nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 1996 r., Nr 43, poz. 189). Do czasu tej nowelizacji przepis art. 88 § 1 k.p.a. stanowił: "Kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako strona, świadek, biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 1.000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 1.500 zł". Z dniem 30 kwietnia 1996 r., z mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 1 marca 1996 r., uzyskał on treść obowiązującą do chwili obecnej stanowiąc, że "kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł". Od czasu wskazanej nowelizacji polegającej na zmianie wysokości grzywny i pominięciu w treści przepisu słowa: "strona" niedopuszczalne stało się wymierzanie stronom postępowania kary, o jakiej mowa w przepisie art. 88 § 1 k.p.a. jako sankcji za nieusprawiedliwione niestawiennictwo. Oznacza to, iż powyższy przepis nie stanowi podstawy do ukarania strony za niestawienie się na wezwanie organu, nawet jeżeli stawiennictwo strony zostało uznane za obowiązkowe. Strona może natomiast być ukarana na podstawie tego przepisu za odmowę okazania przedmiotu oględzin oraz za odmowę udziału w innej czynności urzędowej. Powyższe stanowisko ugruntowane jest zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie (por. G. Łaszczyca, K.p.a,. Komentarz, LEX 2010, t. 4 do art. 88, H. Knysiak- Molczyk, K.p.a. Komentarz, WK 2015, t. 2 do art. 88, P. Przybysz, K.p.a. Komentarz aktualizowany, WK 2018, t. 3 do 88, wyrok NSA z 5 kwietnia 2011 r., II OSK 460/10, wyrok WSA w Białymstoku z 21 maja 2009 r., II SA/Bk 151/09, LEX nr 558369; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 14 lutego 2008 r., II SA/Go 752/07, LEX nr 383759). Przenosząc powyższa rozważania na grunt niniejszej sprawy, przede wszystkim konieczne jest zawrócenie uwagi, iż przytoczona na wstępie sentencja postanowienia PINB, zaakceptowana przez organ odwoławczy, jednoznacznie wskazuje, iż grzywna została wymierzona za nieusprawiedliwione niestawiennictwo skarżącego w miejscu oględzin obiektu budowlanego, które miały być przeprowadzone na nieruchomości stanowiącej jego współwłasność. Powyższe postępowanie wpadkowe wchodzi w zakres postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego dotyczącego obiektu budowlanego zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego. Stąd należy przyjąć, że jest on stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W związku z tym niedopuszczalne było w świetle przedstawionej analizy art. 88 § 1 k.p.a. wymierzenie skarżącemu jako stronie grzywny za nieusprawiedliwione niestawiennictwo w miejscu oględzin. Powyższe postanowienie nie jest zasadne również z tego powodu, iż postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. w ogóle takiego obowiązku stawiennictwa nie nakładało na skarżącego. Zobowiązywało bowiem go do okazania przedmiotu oględzin, tj. komina znajdującego w piwnicy i w lokalu mieszkalnym, należącym do niego i jego małżonki S.P., wykucia dwóch otworów w ściance oddzielającej istniejący komin od obecnie urządzonej kotłowni i zapewnienie udziału w oględzinach mistrza kominiarskiego, co nie wymagało jednak jego osobistego stawiennictwa. W kontekście powyższego bezprzedmiotowe, a zarazem przedwczesne byłoby odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów, które sprowadzały się do kwestionowania zasadności przeprowadzenia przez organ kolejnych oględzin. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdzając, iż wymierzenie skarżącemu grzywny nastąpiło z naruszeniem art. 88 § 1 k.p.a., zobowiązany był - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako p.p.s.a.) - uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania na rzecz skarżącego stosownie do art. 200 p.p.s.a. Mimo bowiem stosowanego pouczenia zawartego w zawiadomieniu o terminie rozprawy skarżący nie złożył przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia wniosku o przyznanie kosztów związanych z postępowaniem przed sądem I instancji, a w konsekwencji zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a. jego uprawnienie do zwrotu należnych kosztów wygasło.