II SA/Go 626/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2018 roku, nr 0007.264.2018 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność § 9, § 10 i § 47 zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę nr 0007.264.2018 Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2018 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], z uwagi na istotne naruszenie prawa art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996 r. (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2010 z późń. zm. – dalej jako u.c.p.g.), poprzez: a) wskazanie w § 9, że "Właściciel nieruchomości ma obowiązek wymiany piasku w piaskownicach zlokalizowanych w miejscach użytku publicznego, zgodnie z wymaganiami sanitarno-higienicznymi’’, które to uregulowanie wykracza poza delegację ustawową i nosi znamiona zachowania dowolnego ponadustawowego, b) wskazanie w § 10, że "Ogłoszenia, afisze, nekrologi, reklamy, itp. należy umieszczać wyłącznie na wyznaczonych do tego celu miejscach", co wykracza poza delegację ustawową, jest następstwem zbyt szerokiej interpretacji pojęcia utrzymania porządku, którego wykładnia winna ograniczać się do usuwania, zbierania odpadów komunalnych, c) wskazanie w § 47, że "Właściciel nieruchomości ma obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego", co stanowi naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., z którego to przepisu nie można wywieść upoważnienia do wprowadzenia generalnego nakazu oznaczenia prywatnych nieruchomości tabliczkami ostrzegawczymi, poprzez wskazanie umieszczenia ich w ściśle oznaczonym miejscu, jak i ograniczenia tego obowiązku tylko do nieruchomości ogrodzonych, przy jednoczesnym pominięciu właścicieli zwierząt trzymanych w mieszkaniach znajdujących się w blokach, co narusza również zasadę równego traktowania. W związku z powyższymi zarzutami Prokurator Rejonowy wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 9, § 10 i § 47. W złożonej odpowiedzi na skargę organ uznał zasadność wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej powoływana jako p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasadnym jest podnieść na wstępie, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej powoływana jako u.s.g.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z przepisami tego unormowania, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 5) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 6) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 7) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu, ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin winien zawierać, jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy. W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności - art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Oczywistym jest również, że rada gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), stanowiącego, w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena, czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, winna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Mając zaś na uwadze rozmiar i charakter uchybień w formułowaniu postanowień Regulaminu wykraczających poza materię wymienioną w art. 4 ust. 2 ustawy, uznać należy za zasadne zarzuty skargi, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż nie zachodzi przypadek określony w art. 91 ust. 4 u.s.g. i uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przez tego rodzaju sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02, Dz. U. z 2003 r. Nr 218, poz. 2151). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to naruszenia takiego rodzaju, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 12 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 117/11 oraz z 26 maja 2011 r., sygn. II OSK 412/11). Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej (wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 618/14). Poddając we wskazanym zakresie szczegółowej analizie regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale Sąd uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonych zapisów uchwały z uwagi na zakres dostrzeżonych istotnych naruszeń prawa. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że zasługują one na uwzględnienie. Zgodnie z § 9 zaskarżonej uchwały właściciel nieruchomości ma obowiązek wymiany piasku w piaskownicach zlokalizowanych w miejscach użytku publicznego, zgodnie z wymaganiami sanitarno-epidemiologicznymi. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do wprowadzenia w regulaminie wyżej wymienionego obowiązku dla właścicieli nieruchomości, na których znajdują się piaskownice. Nie wynika to bowiem z treści art. 4 ust. 2 (a w szczególności z pkt 1 lit. b) ustawy, jak również z jej art. 5 ust. 1. Z pewnością wprowadzonych tym zapisem obowiązków nie można utożsamiać z obowiązkiem "usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", jak też "realizacją innych obowiązków określonych w regulaminie". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że takie uregulowanie wykracza poza delegację ustawową i nosi znamiona zachowania dowolnego, ponadustawowego (por. wyroki WSA: w Gliwicach z 9 lipca 2014 r., sygn. II SA/Gl 258/14, w Krakowie z 5 listopada 2013 r., sygn. II SA/Kr 946/13, we Wrocławiu z 4 września 2013 r., sygn. II SA/Wr 289/13, Łodzi z: 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1196/14, 13 maja 2015 r., sygn. II SA/Łd 193/15, 2 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Łd 225/15). Obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielach nieruchomości nie mogą być formułowane w sposób dowolny, a organ gminy nie może w sposób niczym nieograniczony określać obowiązków związanych z estetyką i porządkiem na terenie gminy. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może bowiem prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku wymiany piasku w piaskownicach zlokalizowanych w miejscach użytku publicznego zgodnie z wymaganiami sanitarno-higienicznymi, nie mieści się w pojęciu utrzymanie porządku w rozumieniu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Jest pojęciem szerszym niż pojęcie ustawowe "utrzymanie porządku". Wprowadzenia takich zapisów w regulaminie nie można również utożsamiać z obowiązkiem usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, czy też realizacji innych obowiązków określonych w regulaminie (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 ustawy). Tak samo należy odnieść się do nałożonego obowiązku umieszczania ogłoszeń, afiszy, nekrologów reklam wyłącznie na wyznaczonych dla tego celów miejscach. Odnosząc się do zarzutów skierowanych do § 47 uchwały wskazać należy, że nakładanie w uchwale rady miasta czy gminy obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest co do zasady zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, którym jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytkowania. Nie sposób jednak z delegacji zawartej w powołanym przepisie, jak zasadnie podniósł w skardze Prokurator, wywieść upoważnienia do wprowadzenia generalnego nakazu oznaczenia prywatnych nieruchomości tabliczkami ostrzegawczymi. Niczym nie jest bowiem usprawiedliwione nałożenie obowiązku, jak i sposobu jego wykonania, z ograniczeniem tylko do posesji ogrodzonych, co nie uwzględnia właścicieli nieruchomości nie posiadających ogrodzenia. Stanowi to naruszenie zasady równości podmiotów posiadających tą samą cechę, tj. właścicieli zwierząt, mogących stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi. Nadto za przekroczenie delegacji ustawowej należy uznać nałożenie w § 47 ust. 1 zaskarżonej uchwały bezwzględnego obowiązku odpowiedniego ogrodzenia nieruchomości. W sytuacji bowiem posiadania zwierząt, które mogą stanowić zagrożenie, bezpieczeństwo dla zdrowia lub życia ludzi można zapewnić w inny sposób, np. poprzez umieszczenie takich zwierząt w stosownym kojcu. W ocenie Sądu, treść powyższego przepisu stanowi ograniczenie prawa własności, które to prawo – zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – może zostać ograniczone wyłącznie w drodze ustawy. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za uzasadnioną, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.