II SA/Go 631/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Asesor WSA Michał Ruszyński, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Tomasz Modzelewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala, II. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata K.K. kwotę 240 zł ( dwieście czterdzieści złotych ) powiększoną o należna stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] działając z upoważnienia burmistrza działając na podstawie art. 7 pkt 4, art. 8, art. 39 ust. 1-2, art. 3 ust. 4 i art. 106 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) przyznał W.S. zasiłek celowy w miesiącu grudniu 2003 r. w wysokości 50 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że dochód wnioskodawcy wynosi 0,00 zł miesięcznie przy kryterium dochodowym wynoszącym 461 zł. Organ I instancji podał, że na realizację zadań z zakresu pomocy społecznej otrzymuje miesięczną dotację w wysokości 27.391,70 zł. W miesiącu czerwcu 2006 r. o powyższe świadczenie ubiegało się 173 osób i rodzin. Dyrektor Ośrodka podkreślił, iż zgodnie z art. 3 ust. 4 ustaw z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadając celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ wskazał, iż W.S. wnioskami z dnia [...] grudnia 2003 r., [...] grudnia 2003 r., [...] grudnia 2003 r., [...] grudnia 2003 r. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie zakupu okularów oraz pokrycie zaległości za energię elektryczną. Analizując podstawowe potrzeby życiowe wnioskodawcy organ przyznał mu w miesiącu grudniu 2003 r. zasiłek celowy w wysokości 50 zł na częściowe pokrycie zakupu okularów, natomiast na środki żywnościowe przyznano wnioskodawcy w miesiącu grudniu 2003 r. zasiłek okresowy w wysokości 92,20 zł. W przedmiocie wniosku W.S. o przyznanie pomocy społecznej w postaci spłaty zadłużenia za energię elektryczną w wysokości 5.000 zł organ administracji podniósł, iż wnioskodawca nie czyni nic w kierunku poprawy swojej sytuacji bytowej, między innymi odmawia podjęcia pracy. Wieloletni dług wnioskodawcy przekracza zaś możliwości ośrodka pomocy społecznej. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, iż z obserwacji pracowników socjalnych wynika, że W.S. dysponuje środkami na zakup dużych ilości papierosów, papieru, tuszu do drukarki, opłat związanych z używaniem telefonu komórkowego, utrzymaniem psa, zakupem nowej odzieży czy utrzymaniem laptopa. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W.S. podnosząc, iż udzielona mu pomoc społeczna jest niewłaściwa do jego sytuacji życiowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne i argumentację prawną organu I instancji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się W.S. i złożył skargę do sądu administracyjnego. Skarżący zarzucił organowi II instancji, że wydana decyzja nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 77, 80, 107 § 3 a także, iż nie chroni jego dóbr osobistych w postaci mieszkania, pracy, rodziny i nie pozwala mu na przezwyciężenie jego trudnej sytuacji życiowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm. dalej zwanej pom. społ.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 39 ust. 1 i 2 pom. społ. stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, iż samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Udzielanie pomocy społecznej jest limitowane posiadanymi przez organy administracji środkami, zwłaszcza pieniężnymi. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Ośrodki pomocy dysponują bowiem – jak już wyżej wskazano – ograniczonymi środkami. Obowiązkiem organu jest w takich przypadkach wyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości teza, że organ nie posiada obiektywnych możliwości, aby zaspokoić (zabezpieczyć) wszystkie potrzeby osób ubiegających się o pomoc, jak również w każdym przypadku udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Pozostaje także poza sporem okoliczność, że organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Sądowa kontrola uznania administracyjnego polega bowiem na dokładnej analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wymaga również podkreślenia, iż decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają zwykle szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania. Decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego wymagają zatem szczególnie wnikliwego i wszechstronnego uzasadnienia kryteriów i okoliczności – w tym respektowania zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. – jakimi organ kierował się przy ustaleniu określonej treści rozstrzygnięcia. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Przyznanie stronie pomocy pieniężnej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, bowiem rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2006 r., I SA/Wa 445/06, LEX nr 197469) Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż organy administracji nie przekroczyły uznania administracyjnego. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał kwotę środków pieniężnych jakimi miesięcznie dysponuje na udzielenie świadczeń a także ilość osób ubiegających się o te świadczenia w tym okresie. Organ zwrócił uwagę, iż zobowiązany jest do racjonalnego gospodarowania środkami otrzymywanymi z budżetu państwa, aby zabezpieczyć potrzeby osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji życiowej. W rozpoznawanej sprawie W.S. w grudniu 2003 r. zwrócił się o przyznanie pomocy społecznej na pokrycie zakupu okularów w wysokości 300 zł oraz na pokrycie zaległości za energię elektryczną (5.019,94 zł). Organ administracji mając na uwadze ograniczone możliwości finansowe, potrzebę zaspokajania w pierwszej kolejności podstawowych potrzeb życiowych, a także co wymaga podkreślenia fakt, iż skarżący w tym samym okresie otrzymał pomoc w postaci zasiłku okresowego w wysokości 92,20 zł, przyznał skarżącemu zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów zakupu okularów w wysokości 50 zł. W tym kontekście warto zauważyć, iż W.S. poza ogólnym niezadowoleniem z wysokości uzyskanej pomocy, nie podaje jakichkolwiek racjonalnych argumentów świadczących o naruszeniu prawa przez organ. W świetle przedstawionych przez organ okoliczności i motywów przyznania zasiłku celowego na zakup okularów w wysokości 50 zł, nie sposób przyjąć, iż jest to ocena dowolna, pozbawiona logicznego uzasadnienia. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Nie można bowiem zarzucić decyzji niezgodności z prawem, gdy organ pomocy społecznej ocenia z jednej strony sytuację materialną i rodzinną oraz potrzeby skarżącego, z drugiej strony własne możliwości finansowe i cele jakie stawia ustawa pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie samodzielnie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Wymaga podkreślenia, iż nie oznacza to obowiązku zaspokajania wszystkich potrzeb ubiegających się o pomoc osób. W niniejszej sprawie przyznany skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 50 zł jest wystarczający na częściowe pokrycie kosztów zakupu okularów. W ocenie Sądu prawidłowe jest również rozstrzygnięcie organów administracji odnośnie odmowy przyznania pomocy W.S. na pokrycie zadłużenia z tytułu energii elektrycznej w wysokości 5.000 zł. Trafnie organy przyjęły, iż należność z tego tytułu, która winna być uiszczana przez skarżącego systematycznie, powstała w ciągu kilku lat i jego wysokość przekracza możliwości finansowe organu. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, iż udzielenie zasiłku celowego na pokrycie zaległości za energię elektryczna byłoby w istocie rzeczy udzieleniem pomocy wierzycielowi skarżącego, a więc podmiotowi do którego nie jest adresowana ustawa o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 1998 r., I SA 1174/97 (LEX nr 45813) stwierdził, iż konieczność pokrycia zaległości w opłatach za mieszkania nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej, o którym mowa w art. 32 ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej. Powyższe stanowisko należy uznać za aktualne na gruncie art. 39 obecnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej. Na marginesie rozważań zdaniem Sądu należy zwrócić uwagę, iż rozpoznawana sprawa dotyczy wniosku W.S. o przyznanie prawa pomocy z grudnia 2003 r. W tym kontekście podnieść trzeba, iż celem przyznania zasiłku celowego jest udzielenie pomocy w celu zaspokojenia aktualnych, bieżących potrzeb osoby występującej z takim wnioskiem. W opinii Sądu jeszcze jeden aspekt sprawy, na co również zwróciły uwagę orzekające w sprawie organy administracji, wymaga omówienia. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zgodnie z treścią art. 4 pom. społ. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Nie mogą one poprzestawać na przyjęciu biernej postawy sprowadzającej się tylko do oczekiwania na przyznanie przez organ świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Sąd rozpoznający skargę nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej W.S.. Jednakże z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący wykazał, że podejmuje konkretne działania w celu poprawy swojej sytuacji życiowej. Przeprowadzone wywiady środowiskowe, pisma skarżącego świadczą o jego roszczeniowej postawie wobec organów pomocy społecznej. Brak bowiem inicjatywy W.S. w celu zmiany swojego położenia, korzystającego od wielu lat z pomocy społecznej, co jest faktem znanym sądowi z urzędu z uwagi na prowadzenie wielu spraw tegoż skarżącego, mimo obiektywnych ku temu możliwości (fakt posiadania wyższego wykształcenia) nie może być aprobowany, gdyż pozostaje w sprzeczności z założeniami aksjologicznymi leżącymi u podstaw ustawy o pomocy społecznej. Oczywiście zachowanie skarżącego nie zwalnia organu od wszechstronnego, wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, respektowania jego praw procesowych, ale nie może też pozostawać bez wpływu na ocenę – w granicach uznania administracyjnego – wniosków skarżącego o udzielenie pomocy. W tym kontekście warto przytoczyć wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego zawartą w wyroku z 20 listopada 2001 r., (SK 15/01, OTK 2001, nr 8, poz. 252) "należy powiedzieć jeszcze wyraźnie, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy. Ilustracją tego aspektu jest nałożenie w art. 1 ust. 3 ustawy na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązku współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej". Reasumując należy stwierdzić, ze organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej oceny prawnej obowiązujących przepisów i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona. O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).