II SA/Go 635/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J.W. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Uzasadnienie. J.W. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2005r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego kwartały zabudowy pomiędzy ulicami: [...]. Zarzucając, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny i przysługujące skarżącemu uprawnienia, wynikające z decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] stycznia 2004r. w sprawie pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowo-biurowego, na działce nr [...], skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w jakiej w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozostaje w sprzeczności z wymienioną powyżej decyzją Prezydenta Miasta, lub - w przypadku gdy przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności uchwały - o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Skarżący stwierdził, że naruszenie jego interesu prawnego i uprawnień wynikających z wymienionej powyżej decyzji Prezydenta Miasta polegało na wyłączeniu w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej terenów zabudowy mieszkaniowej-wielorodzinnej MWU 2.8, możliwości wznoszenia obiektów budowlanych o przeznaczeniu usługowym, przez co uniemożliwiono skarżącemu, wzniesienie planowanej inwestycji. Ponadto, według twierdzeń skarżącego, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obniżeniu uległa wartość nieruchomości. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591) – zwaną dalej ustawą, w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U.z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwaną dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przyjęty zaskarżoną uchwałą plan zagospodarowania przestrzennego, w obrębie kwartałów pomiędzy ulicami: [...] nie przewiduje możliwości wznoszenia obiektów budowlanych o charakterze usługowym. Dlatego decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...]r. w sprawie pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego na działce nr [...] – zwana dalej decyzją, stała się sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie z § 1 ust. 8 tegoż planu. Stąd, jak wskazał skarżący, postanowieniem z dnia 22 grudnia 2005r. Prezydent Miasta wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Skarżący stwierdził, że w chwili uchwalenia zaskarżonej uchwały inwestor dysponował opracowanym i zaopiniowanym pozytywnie przez odpowiednie organy – projektem budowlanym, nadto inwestor poczynił znaczne nakłady na realizację inwestycji. Pismem z dnia [...] marca skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego kwartał zabudowy pomiędzy ulicami: [...], w ten sposób, aby możliwa była realizacja budowy pawilonu handlowo-usługowo- biurowego na działce nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie skarżącego Prezydent Miasta odmówił podjęcia działań zmierzających do zmiany przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu – radca prawny I.S.-B., wniósł o odrzucenie lub o oddalenie skargi. Wniosek o odrzucenie skargi pełnomocnik uzasadnił nie wyczerpaniem przez skarżącego przewidzianego w art. 101 ustawy - trybu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pełnomocnik wskazał, że warunkiem skuteczności skargi jest uprzednie wezwanie Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem skarżący pismem z dnia [...] marca 2006r. wezwał do usunięcia naruszenia prawa - Prezydenta Miasta. Pismo to skarżący skierował do wiadomości Przewodniczącego Rady Miejskiej. Odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa udzielił skarżącemu Prezydent Miasta. Pełnomocnik podniósł, że skarżący nie jest inwestorem, lecz właścicielem działki nr [...]. W ocenie pełnomocnika, ponieważ skarżący wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie skierował do Rady Miejskiej, dlatego skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalna powinna zostać odrzucona. Z ostrożności procesowej – jak stwierdził pełnomocnik - złożono wniosek o oddalenie skargi. Pełnomocnik wskazał, że skarżący nie był stroną w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 20024r.nr [...] o warunkach zabudowy. Przedmiotowa decyzja nie została również przeniesiona na skarżącego, który nabył nieruchomość – działkę nr [...], na podstawie umowy darowizny z dnia [...] września 2005r. Decyzja o warunkach zabudowy terenu wydana została podmiotowi – "M" M.T.. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę była M.T.. Pełnomocnik podniósł, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie w dniu [...] marca 2006r., a przed tą datą M.T. nie uzyskała prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę pawilonu. Dalej pełnomocnik wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. Prezydent Miasta stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...]r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ponieważ skarżący na podstawie umowy darowizny z dnia [...] września 2005r. nabył działkę nr [...], dlatego - jako jej właściciel - został uznany za stronę w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Odnośnie naruszenia interesu prawnego skarżącego – jako właściciela działki, pełnomocnik powołał się na uprawnienia planistyczne organów gminy. Pełnomocnik stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej. Zdaniem pełnomocnika, uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest uzasadnione, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia –zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis powyższy reguluje tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz legitymację skargową. Odnośnie trybu dotyczącego wniesienia skargi, przepis wymaga, aby przed wniesieniem skargi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a dopiero bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, uprawnia skarżącego do wniesienia skargi. Stosownie do treści art. 101 ust. 3 w sprawach wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Przewidziana w przepisie art. 101 ust. 1 instytucja wezwania do usunięcia naruszenia, ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów prawnych podjętych przez organ gminy, które to akty dotknięte są wadami prawnymi, bez potrzeby kierowania sprawy do sądu administracyjnego. A zatem, w ocenie Sądu, w sytuacji gdy wezwanie do usunięcia naruszenia zostało skierowane do niewłaściwego organu gminy, istotną kwestią jest ustalenie, czy właściwy organ, znał treść wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy podjął kroki zmierzające do usunięcia naruszenia. W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia zostało skierowane do Prezydenta Miasta, natomiast organem właściwym była Rada Miejska, bowiem ten organ podjął zaskarżoną uchwałę. Należy jednak zauważyć, że wezwanie do usunięcia naruszenia zostało również skierowane – do wiadomości – Przewodniczącemu Rady Miejskiej. Na sesji Rady w dniu [...] marca 2006r. pismo skarżącego –wezwanie do usunięcia naruszenia - zostało odczytane przez Przewodniczącego, jednakże Rada nie zajęła żadnego stanowiska w poruszonej przez skarżącego sprawie. Wobec powyższego, należy uznać, że właściwy organ został zaznajomiony z treścią wezwania do usunięcia naruszenia, a skierowane wezwanie było bezskuteczne. W tej sytuacji przewidziany w art. 101 ust. 1 ustawy tryb wniesienia skargi, został zachowany. Stosownie do treści wskazanego powyżej przepisu ustawy legitymację do wniesienia skargi ma każdy, czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy. A zatem skarżący winien wykazać, w jaki sposób uchwała lub zarządzenie podjęte przez organy gminy naruszyły jego interes prawny lub uprawnienie. W bogatym i utrwalonym orzecznictwie sądowym powstałym na tle stosowania art. 101 ust. 1 ustawy, podkreśla się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04). W wyroku z dnia 7 marca 2003r., III RN, OSNP 2004/7/114, Sąd Najwyższy stwierdził, że wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy musi wykazać, że istniej związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy nie daje podstaw do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Za chybione należało uznać stanowisko skarżącego, zgodnie z którym interes prawny we wniesieniu skargi, wywodził z treści decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...]r. Przede wszystkim należy zauważyć, że wskazana powyżej decyzja dotyczyła warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie handlowo – usługowo - biurowej na działce nr [...], nie stanowiła pozwolenia na budowę. Nadto decyzja ta wydana została na rzecz strony –"M" M.T. oraz - jak wynika z treści decyzji – skarżący nie był stroną w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją. Wobec powyższego z decyzji tej nie wynikały dla skarżącego żadne uprawnienia, ani obowiązki. W doktrynie podkreśla się zgodnie, że istotną cechą decyzji jest jej tzw. podwójna konkretność, tzn. że decyzja rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnego adresata (strony). Powyższa cecha decyzji, jako aktu stosowania prawa, a zatem aktu indywidualnego i konkretnego , pozwala odróżnić decyzję administracyjną od aktów stanowienia prawa (aktów normatywnych), a zatem aktów ogólnych i generalnych (postanowienie NSA z dnia 21 kwietnia 1982r., II SA 590/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 37). A zatem skoro wskazana powyżej decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] rozstrzygała indywidualną sprawę podmiotu – "M" M.T., a skarżący nie był stroną w tym postępowaniu, wobec tego z decyzji tej nie wynikały dla skarżącego żadne uprawnienia ani obowiązki. W tej sytuacji zaskarżona uchwała, wbrew zarzutom i twierdzeniom skargi, nie naruszyła interesu prawnego oraz uprawnień wynikających ze wskazanej powyżej decyzji Prezydenta Miasta. Na mocy umowy darowizny z dnia [...] września 2005r. skarżący stał się użytkownikiem wieczystym działki gruntu nr [...]. Z nabytego prawa rzeczowego, wynikało dla skarżącego uprawnienie do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, przy czym , jak wyżej podniesiono, skarżący winien wykazać w jaki sposób zaskarżony akt normatywny jego prawa naruszył. W skardze skarżący ogólnie stwierdził, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obniżeniu uległa wartość nieruchomości. Skarżący nie wykazał jednak w jaki konkretnie sposób zaskarżona uchwała miała wpływ na jego prawa jako użytkownika wieczystego, a w szczególności w jakim stopniu wpłynęła na wartość tejże nieruchomości. Stąd, przywołując w tym miejscu wcześniejsze wywody odnoszące się do wymogów wynikających z art. 101 ust. 1 ustawy, należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał że zaskarżona uchwała naruszyła jego prawa. Nadto, należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 1ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717) w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności i potrzeby interesu społecznego. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy każdy ma prawo do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Przytoczony tu przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 przyznaje wyrażne pierwszeństwo interesowi publicznemu przed interesem prywatnym. Prawo własności, w myśl przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest prawem bezwzględnie chronionym, stąd też ustawa ta zawiera uregulowania w prawne wynikające z art. 36 i 37. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd skargę oddalił. Str.7.