II SA/Go 635/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr [...] w sprawie wysokości bonifikaty udzielanej przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Prokurator Rejonowy w N. na podstawie art. 3 § 2 pkt 6, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz.1270/ oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze /Dz. U. z 2002 r. Nr 21 póz. 206/ wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Miejskiej w N. [...] w sprawie wysokości bonifikaty udzielanej przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności /opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego [...] domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Uchwale zarzucił: - rażące naruszenie prawa, to jest art. 68 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U z 2004 r. Nr 261 póz. 2603/ w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności /Dz. U. Nr 175 póz. 1459/ oraz art. 18 ust.1 i 2 pkt. 9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142 póz. 1591/ poprzez wyrażenie w § 1 uchwały zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe albo przeznaczonych na tego rodzaju zabudowę w wysokości 2 % za każdy rok użytkowania wieczystego, za który została wniesiona opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego gruntu z wyjątkiem roku, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego i ograniczając wysokość tej bonifikaty do 90 % odpłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, pomimo braku po stronie Rady Miejskiej kompetencji do uchwalenia w tym zakresie przepisów w sposób generalny regulujących wysokość bonifikaty udzielanej przez właściwy organ od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, które są wykorzystywane na cele mieszkaniowe. Przepis art. 18 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a ust. 2 pkt 9 lit.a tego przepisu, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących l określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Konkretyzacją powyższej zasady stanowi art. 68 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który upoważnia właściwy organ, za zgodą wojewody lub rady do udzielenia bonifikaty od ceny ustalonej w art. 67 ust. 3 tej ustawy, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele określone w tym przepisie. Przepis art.4 usta.2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości odsyła do odpowiedniego stosowania przepisu art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Prokuratora art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do wydawania aktu o charakterze generalnym, abstrakcyjnym odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie. Uzyskanie bonifikaty możliwe jest wyłącznie w przypadku ziszczenia się przesłanek enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 68 ustawy, a nadto po ustaleniu ceny w sposób określony w art.67 ust.3. Organ udzielający zgody na zastosowanie bonifikaty musi mieć zapewnioną każdorazowo możliwość oceny, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży została wyceniona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy jej sprzedaż następuje na wskazany w ustawie cel oraz na rzecz wskazanych osób. Stanowisko takie zajął także NSA w wyroku z dnia 27 maja 2002 r. l SA 413/02 i z 6 marca 2007 r. l OSK 1941/06 oraz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. II SA/Po 182/06. Biorąc te okoliczności pod uwagę Prokurator stwierdził, że Rada Miejska w N. ustanawiając w § 1 zaskarżonej uchwały generalne regulacje dotyczące bonifikat od opłaty za przekształcenie prawa rażąco naruszyła przepisy cytowane na wstępie skargi. Prokurator w dniu [...] r. wystosował do Rady Miejskiej w N. wniosek o uchylenie przedmiotowej uchwały [...]. Powyższy wniosek był przedmiotem obrad Rady Miejskiej w N. w dniu [...] Rada w głosowaniu jawnym większością głosów postanowiła nie uchylać uchwały[...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N. wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Żądanie odrzucenia skargi organ uzasadnił wyszczególnieniem przez prokuratora podstaw prawnych dla wniesienia niniejszej skargi. Przytoczone przepisy przez Prokuratora, a w szczególności art. 3 § 2 pkt 6, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi i art. 5 ustawy o Prokuraturze wskazują, iż skarżący nie zaskarża aktu prawa miejscowego a inny akt, dla którego ustawodawca określił termin 30 dniowy dla wniesienia skargi do sądu. A skora tak to termin ten minął, ponieważ uchwała weszła w życie z dniem 13 stycznia 2006 r., a skarga została wniesiona w sierpniu 2007 r. Stosując zatem art. 8 § 1 pkt 2 należy ją odrzucić jako wniesioną po terminie. W przypadku nie uwzględnienia tego wniosku Rada wniosła o oddalenie skargi i uzasadniła swoje stanowisko tym, iż uchwała wyrażająca zgodę na udzielenie bonifikaty może mieć charakter ogólny tzn. dotyczyć wszystkich lub określonych kategorii nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe albo może być podejmowana odrębna uchwała dla każdego indywidualnego przypadku. W takiej uchwale powinien być określony maksymalny wymiar bonifikaty. Opłata za przekształcenie przysługuje właścicielowi nieruchomości. Jest to rekompensata za utratę własności i utratę dochodów z tytułu użytkowania wieczystego. Są to zatem zasady gospodarowania mieniem gminy wyrażone w uchwale majątkowej na podstawie domniemania kompetencji Rady wyrażonej w art. 18 ustawy. W ocenie organu nie doszło do naruszenia art. 18 ust.1 i 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym i art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, a jego zakres mieści się w zakresie pojęcia zasad zarządu mieniem gminy objęty pkt 3 ust. 2 art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała ta ma wpływ na sytuację prawną członków wspólnoty samorządowej, którzy będą występować o przekształcenie prawa. Jest ona przepisem prawa miejscowego, a tym samym organ wykazuje niekonsekwencję Prokuratorowi co do treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Pierwszą kwestią, którą zajął się Sąd przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, była ocena zaskarżonej uchwały, czy stanowi ona prawo miejscowe, co w wynikało z pierwszego zarzutu odpowiedzi na skargę. W przypadku odpowiedzi negatywnej pełnomocnik organu sformułowała wniosek o odrzucenie skargi, jako że została wniesiona po terminie. Zgodnie z art. 94 konstytucji "organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Oznacza to, że akty prawa miejscowego stanowią kategorię źródeł prawa powszechnie obowiązującego na wewnątrzterytorialnym obszarze struktur Państwa i co do zasady mają terytorialny zakres obowiązywania. Adresat normy prawnej zawartej w akcie prawa miejscowego jest określony w sposób potencjalny, generalny i abstrakcyjny. Akty tego prawa wiążą erga omnes i ich adresatem może być każdy podmiot ze względu na zaistniały stan faktyczny, a warunkiem wejścia w życie jest ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym /patrz komentarz do ustawy o samorządzie gminnym Kazimierza Bandarzewskiego i innych Wyd. LexisNexis 2006 r. str. 358 i następne/. Przy tak sformułowanej przez doktrynę definicji prawa miejscowego należy jednoznacznie stwierdzić, że zaskarżona uchwała tej definicji w całości odpowiada. Uchwała ta udziela bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę w wysokości 2% za każdy rok użytkowania wieczystego i nie może być wyższa niż 90 % opłaty za przekształcenie tego prawa. W § 3 uchwały określono termin wejścia jej w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Uchwała ta opublikowana została w Nr 111 póz. 2020 z 2005 r. tego dziennika. A skoro tak, to w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270/ zwana dalej ppsa, nie określający Prokuratorowi terminu do zaskarżenia aktu prawa miejscowego organu samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stąd też brak jest podstaw dla odrzucenia tej skargi, mimo niewątpliwie błędnej podstawy prawnej przytoczonej w rubrum skargi przez Prokuratora. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz jej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę merytorycznie Sąd zauważa, że zgodnie z art. 3 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 4 ust.1 tejże ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Przepis ten w zdaniu drugim określa, że do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust.1, art. 68m ust.1, art.69 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z powyższego odsłania wynika, że właściwy organ może udzielić za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana m.in. na cele mieszkaniowe /art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Przez właściwy organ ustawa ta w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, powiatu i województwa rozumie odpowiednio organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa /art. 4 pkt. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Z przytoczonych wyżej przepisów prawa wynika, że ustalenie opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje w decyzji administracyjnej o przekształceniu. "Decyzja administracyjna stanowi władcze i jednostronne rozstrzygnięcia organu administracyjnego podejmowane w indywidualnej sprawie. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków. W ramach ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia właściwy organ został wyposażony przez ustawodawcę w uprawnienie do udzielania bonifikaty od tejże opłaty. Udzielanie bonifikaty pozostawione jest co do zasady, uznaniu właściciela nieruchomości, tj. Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy czym uzależnione jest od wyrażenia zgody przez odpowiednio wojewodę albo radę lub sejmik. Skoro zatem ustalenie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje w decyzji administracyjnej, również w wyniku udzielenia przez właściwy organ bonifikaty od tej opłaty, to wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty może nastąpić wyłącznie w związku z rozpatrzeniem przez właściwy organ sprawy indywidualnej. Nie jest zatem dopuszczalne wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty w formie aktu, który ma charakter generalny i abstrakcyjny. Wydanie tego rodzaju generalnej uchwały w rzeczywistości stanowi wykonanie uprawnienia do udzielania bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia, albowiem określa przesłanki, których zaistnienie uprawnia do uzyskania bonifikaty oraz określa wysokość bonifikaty. Z omawianego unormowania wynika natomiast, że uprawnionym do udzielania bonifikaty, a także do ustalenia jej wysokości, jest właściwy organ /w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta/, zaś wskazany w art.68 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odpowiedni organ /wojewoda, rada lub sejmik/ wyposażony został jedynie w uprawnienie do wyrażania zgody lub odmowy wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty". Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2007 r. l OSK 1941/06. W wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r. l OSK 1403/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "nie można wykluczyć podejmowania przez radę uchwał w sprawie bonifikat, które odnoszą się do pewnej kategorii nabywców i pewnego rodzaju gruntów". Jeśli jednak uchwała w sposób niepozostawiający wątpliwości określa jako podmioty ogólnie określony krąg osób, niesprecyzowane nieruchomości jako przedmiot uregulowania przed określeniem ich ceny i udzielenie bonifikaty, to taka uchwała jest sprzeczna z prawem. Tym bardziej, że dopuszczenie wydania aktu generalnego udzielającego bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia w określonej wysokości pozbawia właściwy organ reprezentujący gminę nadanego mu art.68 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienia do udzielania bonifikaty, a jednocześnie uniemożliwia mu wykonywanie ustawowego zadania polegającego na gospodarowaniu nieruchomościami gminy. Te zatem okoliczności zadecydowały, iż na podstawie art. 147 § 1 w związku z art.152 ppsa Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.