II SA/Go 635/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] lutego 2016r., znak: [...] Starosta – na podstawie art. 6 pkt 2 oraz art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.), orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczanej ewidencyjnie numerami [...] o łącznej powierzchni 0,0297 ha, stanowiącej współwłasność A.G. w udziale 2/4 części, K.G. w udziale 1/4 części oraz A.S. w 1/4 części, dla których Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW [...], poprzez udzielnie zezwolenia na realizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie zaprojektowanej linii kablowej nn 0,4 kV i SN 20 kV, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dla zasilania działki budowlanej o numerze [...]. Organ zobowiązał właścicieli nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania ww. inwestycji, każdorazowo, gdy zachodzi potrzeba wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ww. przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej. Organ zobowiązał także E sp. z o.o. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu prac związanych z zadaniem inwestycyjnym, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany za zapłaty odszkodowania. Organ orzekł ponadto, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Odwołanie od ww. decyzji złożyła A.G., zarzucając pierwszoinstancyjnemu rozstrzygnięciu naruszenie: - prawa procesowego, tj. art. 7, art. 75, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a) – poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i nieustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w tym nieprzeprowadzenie analizy jak najmniejszej uciążliwości planowanej inwestycji dla właścicieli nieruchomości, - prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego zastosowanie pomimo, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane do wydania decyzji oraz poprzez wskazanie w decyzji, iż właściciel jest zobowiązany do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Decyzją z [...] maja 2016 r. znak: [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania strony utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że art. 124 ust. 1 u.g.n. zastrzega dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Zdaniem Wojewody te okoliczności w kontrolowanej sprawie wystąpiły, co umożliwiło wydanie zaskarżonej decyzji. Wydanie decyzji poprzedzone było rokowaniami (zakończonymi skutkiem negatywnym), a inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z [...] maja 2012 r. Nie budzi także wątpliwości, że założenie i przeprowadzenie przez działki nr [...] linii kablowej jest celem publicznym. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.G. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze skarżąca zarzuciła, iż decyzja organu odwoławczego jak i decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera podstawowych elementów wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n., mianowicie nie wskazuje terminu na jaki udziela się zezwolenia oraz nie wskazuje podmiotu, któremu udziela się zezwolenia. Nadto A.G. zarzuciła w skardze, że organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie dokładnego ustalenia obszaru planowanej inwestycji a tym samym dokładnego określenia obszaru, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości, że organ odwoławczy nie dokonał analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości oraz że organ pierwszej instancji nałożył - zdaniem skarżącej w sposób nieuprawniony - w pkt. 3 decyzji, obowiązek dotyczący konserwacji oraz usuwania awarii urządzeń. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego albowiem decyzją z [...] lipca 2016r. nr [...] organ odwoławczy – na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) – uchylił w całości swoją decyzję z [...] maja 2016 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję Starosty z [...] lutego 2016 r. znak: [...] i odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nr ewid. [...]. Skargę na powyższą decyzję autokontrolną Wojewody złożyła E sp. z o.o. Zarzucając zaskarżonej decyzji błędną wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że wydana decyzja Starosty o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej nr [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie zawiera wskazania iż budowa tej linii kablowej polega na wypełnieniu celu publicznego a tym samym narusza interes współwłaścicieli działek a także nie zawiera określenia przebiegu inwestycji przez nieruchomość oraz niezgodność poczynionych ustaleń z treścią materiału dowodowego znajdującego w aktach sprawy poprzez przyjęcie, że brak jest jednoznacznego określenia przebiegu inwestycji przez działki oraz zakresu ograniczenia na działkach [...], wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 15 września 2016 r. sygn. akt II SA/Go 635/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. – na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w związku ze złożeniem przez E sp. z o.o. skargi na decyzję autokontrolną Wojewody z [...] lipca 2016 r. nr [...]. Wyrokiem z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Go 791/16 Sąd uchylił decyzję Wojewody z [...] lipca 2016 r. nr [...]. Ponieważ wyrok powyższy od 6 stycznia 2017 r. stał się prawomocny, Sąd postanowieniem z 13 stycznia 2017 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie z powodu zarzutów, podniesionych dla jej uzasadnienia. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 P.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 P. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Podstawę prawną kontrolowanych decyzji stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje - jak stanowi cytowany przepis - zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego przepisu wynikają zatem następujące przesłanki uzasadniające decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości: 1. uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeba przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego, służącej przesyłaniu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, łączności publicznej i sygnalizacji wraz z niezbędnymi do korzystania z tych przewodów i urządzeń obiektów; 2. brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość opisanej wyżej inwestycji. Stosownie zaś do treści art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego opisanej w ust. 1 tego przepisu, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, która zobowiązana jest dołączyć do wniosku dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych i ze stanowiska przedstawicieli nauki prawa, instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uregulowana w art. 124 ust. 1 u.g.n. interpretowana jest jednolicie. Podkreśla się w szczególności jej wyjątkowy charakter z uwagi na to, że dotyczy ograniczenia uprawnień właścicielskich, przeznaczenia prywatnej własności dla realizacji celu publicznego, którego konieczność realizacji i konkretny sposób tej realizacji wynika z określonych przepisów (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz którego osiągnięcie stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości (vide wyrok z dnia 10 lutego 2015 r., II SA/Bk 1098/14, z dnia 20 maja 2015 r., II SA/Bk 195/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA oraz E. Bończak - Kucharczyk, komentarz do art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex). Zdaniem Sądu materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych nie uprawniał do twierdzenia, że spełnione zostały wszystkie wymienione wyżej ustawowe przesłanki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z działek nr [...], stanowiących współwłasność skarżącej w udziale 2/4 części, K.G. w udziale 1/4 części oraz A.S. w 1/4 części. Wprawdzie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla tej konkretnie spornej inwestycji zostało przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - uchwale Rady Gminy z [...] maja 2012 r. nr XXIII/120/2012, a także zostały przeprowadzone rokowania, mające na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny, to jednak trudno jest przyjąć, że sporna inwestycja stanowi cel publiczny, którym zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a tym samym, że przedmiotowa budowa linii kablowej nie może być zakwalifikowana inaczej jak realizacja ważnego interesu gospodarczego i społecznego, mającego znaczenie lokalne (gminne), ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe), czy krajowe (art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego (wniosek E sp. z o.o. z [...].08.2015 r. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, mapa z wrysowanym planowanym przebiegiem infrastruktury, warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej – pismo z [...].06.2014r., korespondencja pomiędzy inwestorem w właścicielami działek), wynika bowiem, że realizacja inwestycji ma służyć zasileniu jednej tylko nieruchomości nr [...]. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien ponownie rozpatrzeć wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, mając na uwadze wyżej przedstawione rozważania a także stanowisko E sp. z o.o. wyrażone w skardze na decyzję autokontrolną Wojewody, iż planowana inwestycja umożliwi korzystanie z energii elektrycznej przez innych odbiorców a nie tylko przez właściciela działki nr [...]. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Na koszty te składają się wpis w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącej radcą prawnym ustalone na kwotę 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.