II SA/Go 644/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...]r. nr [...]. 1. W dniu [...] maja 20010 r. W.K. złożyła do Burmistrza wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem K.K. legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] marca 2010 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności (nr [...]). Decyzją z dnia [...] maja 2010r. nr [...] wydaną przez działającego z upoważnienia Burmistrza Naczelnika Wydziału odmówiono przyznania W.K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad mężem, K.K. od dnia 2010-03-[...] do dnia 2015-03-[...], w wysokości 520,00 zł. Uzasadniając decyzję organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione kryteria określone w art. 17 ust. 5 pkt. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.; dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych) do przyznania świadczenia - świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Organ wskazał, iż rodzice K.K. oświadczyli, że nie są w stanie sprawować opieki nad synem ponieważ prowadzą wspólnie działalność gospodarczą, która jest ich jedynym źródłem utrzymania oraz, że nie zamieszkują z synem pod jednym adresem. Organ I instancji wskazał na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego - tak jak w tym przypadku rodzeństwa K.K.. Organ podał, iż W.K. obecnie nie pracuje i od [...] grudnia 2007r. nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy. 2. W.K. wniosła odwołanie od decyzji podnosząc, iż decyzja odmowna jest dla niej krzywdząca. Podała, iż jej mąż choruje na rzadką genetyczną chorobę oczu - zwyrodnienie plamki żółtej, która powoduje degeneracyjne zmiany pola widzenia w centralnej jego części co stanowi przyczynę postępujących kłopotów w postrzeganiu szczegółów, a przede wszystkim w znacznym stopniu utrudnia a nawet uniemożliwia czytanie i rozpoznawanie osób. Od dwóch lat pozostaje na rencie z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Jego choroba nie pozwala mu na podjęcie żadnej pracy, a tym bardziej pracy fizycznej, gdyż duży wysiłek może w dużym stopniu wpłynąć na gwałtowne pogorszenie się wzroku. Obecna sytuacja i postępująca choroba męża strony, nie pozwala skarżącej na podjęcie pracy. Stan zdrowia jej męża wymaga całodobowej opieki (mąż skarżącej nie porusza się sam poza domem, nawet podstawowe czynności życiowe sprawiają mu duży problem, nie jest w stanie sam przygotować sobie posiłków). Świadczenie pielęgnacyjne pomogłoby w znacznym stopniu pokryć wydatki związane z jego chorobą. 3. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję uznając iż decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast art. 17 ust. 1a ustawy stanowi, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Na podstawie art. 17 ust. 5 cytowanej ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, między innymi, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) pozostaje w związku małżeńskim. W przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, gdyż zgodnie ze wskazanym wyżej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. K.K. pozostaje w związku małżeńskim z wnioskodawczynią i dlatego świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać przyznane. Wobec powyższego organ l instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność, czy K.K. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Podkreślono, iż obowiązek alimentacyjny to pojęcie prawne regulowane przepisami Działu lll Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej k.r.o.). Z przepisów tego działu wynika, iż obowiązek alimentacyjny dotyczy w zasadzie krewnych. Stosownie do przepisu art. 128 k.r.o. obciąża on krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo i obejmuje obowiązek dostarczania środków utrzymania. Obowiązek alimentacyjny dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi przewidziany został w art. 130 k.r.o. i dotyczy sytuacji związanej z rozwiązaniem małżeństwa, jego unieważnieniem lub orzeczeniem separacji. Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. Wnioskodawczyni jest małżonką osoby, która jej zdaniem wymaga opieki. Przepisy k.r.o. w art. 23 i 27 stanowią, że oboje małżonkowie obowiązani są każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli, a zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym, to jednakże nie oznacza, że pomiędzy małżonkami istnieje ustawowy obowiązek alimentacyjny. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie przewiduje bowiem istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy małżonkami. Unormowany został jedynie obowiązek alimentacyjny pomiędzy małżonkami rozwiedzionymi (por. art. 60 k.r.o.) oraz małżonkami, w stosunku do których orzeczono separację (art. 61 (4) § 4 k.r.o. Przepisy zaś ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraźnie stanowią o obowiązku alimentacyjnym. Dokonując zatem wykładni językowej treści przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym także w aspekcie nieistnienia pomiędzy małżonkami obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu Działu III k.r.o., zdaniem organu odwoławczego, ustawodawca nie przewidział możliwości przyznania świadczenia alimentacyjnego małżonkowi wymagającemu opieki, jeżeli pozostaje on w związku małżeńskim. 4. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła W.K. podnosząc, iż nie może pogodzić się z decyzją odmowną, ponieważ jest ona dla niej i jej męża krzywdząca. Wskazała, iż z powodu sprzeczności w przepisach cierpią osoby niepełnosprawne właśnie takie jak jej mąż. Powołując swoją trudną sytuację podkreśliła, iż nie jest dla niej zrozumiałe dlaczego związek małżeński dyskryminuje osoby niepełnosprawne, a zwłaszcza ich opiekunów, którzy ze względu na opiekę nad osobą niepełnosprawną są zmuszone zrezygnować z zatrudnienie dla dobra swojego partnera. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji i postanowień pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej jako p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. 6. Bezsporny jest stan faktyczny wynikający z akt administracyjnych sprawy, w którym istotne są, między innymi, znaczny stopień niepełnosprawności K.K. oraz pozostawanie ze skarżącą w związku małżeńskim. Podstawowym problemem sprawy pozostaje rola sądu administracyjnego jako sądu prawa w kontroli legalności decyzji wydanych w sprawie na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456). Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2010 r. (sygn. akt l OSK 115/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl,) powyższa regulacja związana była z faktem, że zgodnie z art. 133 § 1 i 2 k.r.o. obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Obowiązek natomiast alimentacyjny między małżonkami a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.o.). Z tej przyczyny ustawodawca przyjął, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagająca opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc z tą chwilą obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który z mocy art. 27 k.r.o. miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Powyższe regulacje wskazują na wzajemny związek tych przepisów. O ile jednak, zrozumienie treści tych przepisów poprzednio, nie budziło żadnych wątpliwości interpretacyjnych, o tyle odczytywanie regulacji prawnej obowiązującej obecnie, przy zastosowaniu tylko i wyłącznie wykładni gramatycznej (językowej), nie jest wystarczające. Celem wykładni jest bowiem ustalenie rzeczywistego znaczenia norm prawnych zawartych w przepisach prawnych a wykładnia językowa jest tylko jedną z metod heurystycznego przebiegu wykładni (szerzej M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008, s. 257 i n.). 7. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07), w którym to stwierdzono, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten odnosi się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 17 października 2008 r., jednakże wywody w nim zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a tej ustawy. Wprawdzie analizowany przepis nie został poddany kontroli Trybunału, jednakże jego wykładnia musi uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości. Nadto nie jest do przyjęcia by wynik interpretacji godził w skutki cytowanego orzeczenia Trybunału oraz podstawowe dla procesu interpretacji prawa założenie racjonalności prawodawcy. Wyłącznie językowa interpretacja przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zasady te godzi. Natomiast wykładnia funkcjonalna, oparta na kompetencji sądu administracyjnego do prokonstytucyjnej wykładni przepisów odnoszących się do świadczeń rodzinnych i społecznych, zapewnia poszanowanie podstawowych zasad porządku prawnego. Takie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny opowiadając się za koniecznością wykładania tych przepisów zgodnie z Konstytucją (np. wyroki NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt l OSK 1668/09; z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt l OSK 61/10; z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt l OSK 1105/09. Także: Stosowanie konstytucji R.P. przez sądy administracyjne, Wydawnictwo NSA, Warszawa 2010, s. 212-214). Dokonując wykładni powołanych przepisów zwrócić także należy uwagę, że w powołanym na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., w części końcowej uzasadnienia wyroku, Trybunał wyraźnie podkreślił, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał zwrócił szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy dla sprawy, w której zapadł wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił - analogicznie, jak w sprawie niniejszej - współmałżonek. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczała się bowiem do przepisu art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, co uniemożliwiło Trybunałowi zajęcie stanowiska odnośnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Końcową wypowiedzią Trybunał zasygnalizował jednak istotę problemu podkreślając, iż że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy" w dawnym brzmieniu. Podsumowując podkreślić należy, iż rozważane w powołanym wyroku zasady konstytucyjne przemawiają za przyjęciem stanowiska, iż jeśli członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, a wymaga to rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczy to także sprawującego opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Z tych względów należy uznać zarzuty skarżącej za uzasadnione. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji.