II SA/Go 644/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi P S.A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. 1. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...], działając na podstawie art. 27 i art. 11a ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r., nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania P S.A. od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2012r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i przedłużył termin jej wykonania do dnia 31 lipca 2012 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nakazał skarżącej spółce dokonać mineralizacji pasów przeciwpożarowych oddzielających las, będący w granicach administracyjnych Nadleśnictwa [...], od linii kolejowej na trasie [...], na odcinku od 90, 213 do 97, 080 km, w terminie do dnia 29 czerwca 2012 r. Z nałożeniem wymienionych obowiązków nie zgodziła się P S.A., która złożyła odwołanie w sprawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U.2011, Nr 12, poz. 59 ze zm.), art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) oraz § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719). W ocenie P regulacje te jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonania zabiegów profilaktycznych i ochrony zabiegających powstaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Dlatego też zabezpieczenie upraw leśnych winno pozostawać w gestii właściciela tego terenu, a nie zarządcy infrastruktury kolejowej. Utrzymując zaskarżoną decyzję w zakresie wykonania nałożonego obowiązku oraz ustalając jego nowy termin na dzień 31 lipca 2012r., Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że art. 17 ustawy o transporcie kolejowym nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Natomiast wymienione w art. 55 ust. 1 tej ustawy czynności mają ścisły związek z możliwością prowadzenia ruchu kolejowego w sposób bezpieczny. Z powyższego wynika, że odszkodowania za ustawienie zasłon śnieżnych, zakładanie żywopłotów oraz urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych są należne właścicielom gruntów na podstawie umowy. Podkreślił, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów przeciwpożarowych jest zarządca drogi kolejowej, a prawo o którym mowa w art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów celem prowadzenia prac niezbędnych dla ruchu pociągów. Zwrócił także uwagę, że źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Hamowanie odbywa się z wytwarzaniem snopów iskier mechanicznych stanowiących rozżarzone cząstki stali. 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., P S.A zarzuciły decyzji organu II instancji naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy nierozpoznanie w całości materiału dowodowego i sprzeczność poczynionych ustaleń z treścią materiału, dokonanie wykładni prawa "niezgodnie z literalnym brzmieniem przepisu i niezgodnie z zasadami wykładni funkcjonalnej, w tym w szczególności ustawy (...) o transporcie kolejowym (...) oraz całkowite pominięcie art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym". W uzasadnieniu tej skargi wskazano również na naruszenia art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach oraz § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. Zdaniem skarżącej przepisy ustawy o transporcie kolejowym nie wskazują jako wyłącznie zobowiązanego do wykonania pasów przeciwpożarowych zarządcy kolejowego. Skarżąca spółka zwróciła uwagę, że art. 9 i 13 ustawy o lasach stanowi, że obowiązek zapewnienia ochrony pożarowej spoczywa na właścicielu lasu. Skarżąca polemizując ze stanowiskiem wyrażonym przez organy straży pożarnej wskazała, że przepisy analizowanych ustaw nie dają podstaw do nałożenia takiego obowiązku na zarządcę kolejowego, choćby z tego powodu, że linia kolejowa biegnie przez teren nadleśnictw, a w postępowaniu nie ustalono, czy pasy zlokalizowane są na gruntach zarządzanych przez nadleśnictwa, czy też przez skarżącego. Organ administracji pominął zatem tę okoliczność istotną dla ustalenia właściwego podmiotu - jako adresata obowiązku. Zdaniem skarżącej spółki nie można się także zgodzić z twierdzeniem organu, że ustalenie - jako adresata obowiązku - wyłącznie zarządcy kolejowego uzasadnia także prawdopodobieństwo zagrożenia pożarem, które może nastąpić wskutek hamowania pociągu. Wskazała, że w zestawach kołowych wagonów osobowych, towarowych i pojazdach trakcyjnych montowane są wstawki klocków hamulcowych nowej generacji, pozwalające na szybsze odprowadzanie ciepła, wytrzymalsze, mniej podatne na poślizgi i zmniejszające iskrzenie podczas hamowania. Zapobiegają one przypadkom zapalenia pojazdów szynowych i pożarów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 3. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), w myśl którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd dokonując kontroli stosownie do powyższych założeń uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, zaś w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie nie doszło do takiego uchybienia przepisom proceduralnym, które w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), skutkowałoby uchyleniem decyzji. 4. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych uprawniony jest, w drodze decyzji administracyjnej, do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru, co obejmuje również takie zabezpieczenie szlaków kolejowych, by przejeżdżające pociągi nie powodowały pożarów lasów. Istotą niniejszego sporu jest rozstrzygnięcie na jakim podmiocie ciąży obowiązek wykonania i utrzymania w odpowiednim stanie technicznym pasów przeciwpożarowych usytuowanych wzdłuż linii kolejowych położonych na terenie należącym do lasów państwowych. Zarzuty skarżącej sformułowane na etapie postępowania administracyjnego i skargi do sądu administracyjnego koncentrują się na zwalczeniu ustaleń organów straży pożarnej, że P S.A. jest adresatem obowiązku dotyczącego zapewnienia wymogów ochrony przeciwpożarowej wzdłuż linii kolejowych. Skarżąca wywodziła, że podmiotem odpowiedzialnym za zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego oraz realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej powinny być Lasy Państwowe. Zaś Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że obowiązek wykonywania pasów przeciwpożarowych ciążył na P S.A., jako zarządcy infrastruktury kolejowej. 5. Odnosząc się w tym kontekście do przedstawionych przez skarżącą wątpliwości należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełnić warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego (1.), bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych (2.), ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska (3.). Przepis ten pozostaje w ścisłym związku z art. 5 ustawy o transporcie określającym uprawnienia i obowiązki zarządcy kolejowego, którym jest podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową (art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie kolejowym). Zarządzanie infrastrukturą kolejową polega w szczególności na budowie i utrzymaniu infrastruktury kolejowej, czy na utrzymywaniu infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego (art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym). Zgodnie z art. 15 ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), liniami kolejowymi zarządza P S. A., będące zarządem kolei w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym. Powyższe oznacza, że stosownie do art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy, P S.A. jest podmiotem obowiązanym do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie zarządzanych przez nią linii kolejowych. Natomiast przepisy art. 55 ust. 1-3 ustawy o transporcie kolejowym precyzują sposoby realizacji obowiązków określonych w art. 17 stanowiąc w ust. 1, że zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: ustawiać zasłony odśnieżne, zakładać żywopłoty, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. W ust. 2, że ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje na podstawie umowy stron. Zaś w ust. 3, że jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów. Z przepisów tych wynika, że obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych oraz zapewnienie odpowiednich warunków organizacyjnych ciąży właśnie na zarządcy kolejowym. Wbrew zarzutom skargi do kompetencji podmiotu zarządzającego koleją należy też urządzanie i utrzymanie pasów pożarowych położonych wzdłuż linii kolejowych. Uregulowanie przyjęte w art. 17 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym wyraźnie określają, że to na przewoźników kolejowych został nałożony obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego. W tej sytuacji należało przyjąć, że to na przedstawicielach kolei spoczywa obowiązek prowadzenia ruchu kolejowego zgodnie z wymogami ochrony przeciwpożarowej. Wszystkie te czynności mają na celu zapewnienie bezpiecznego ruchu kolejowego. 6. Podkreślenia wymaga również, że podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową może w dalszej kolejności domagać się od właścicieli gruntów zwrotu faktycznie poniesionych kosztów. Przyjęcie innej interpretacji przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej na kolei prowadziłoby do wniosku, że lasy państwowe powinny uiszczać na rzecz kolei odszkodowania dla zapewnienia bezpiecznego ruchu kolejowego. Podmiotu zobowiązanego do zapewnienia dbałości o bezpieczeństwo pożarowe wzdłuż torów kolejowych położonych na terenach leśnych nie da się także wywieść z art. 56 ustawy o transporcie kolejowym, który stanowi, że w razie potrzeby usunięcia drzewa lub krzaków utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych, albo powodujących zaspy śnieżne na wniosek zarządcy kolejowego starosta wydaje decyzję o usunięciu drzewa lub krzewu. Z wymienionego przepisu wynika, że to zarządca kolejowy wykonuje decyzję dotyczącą wycięcia drzewa, które stanowi przeszkodę w zapewnieniu bezpiecznego ruchu pociągów. Istotne jest też wskazanie, że kontrowersje dotyczące wskazania adresata zobowiązanego do wykonania pasów przeciwpożarowych rozpoczęły się, gdy w roku 2010 zostało zmienione zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Otóż poprzednio obowiązujący w tym zakresie przepis art. 34 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2006 r., nr 80, poz. 563) jednoznacznie wskazywał, że na właścicielach linii kolejowych spoczywa obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w § 38 ust. 2 stanowi jedynie, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone, jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej określają: - rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573); - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Uregulowanie przyjęte w § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. odsyła aż do trzech odrębnych aktów prawnych. Taka regulacja przepisu nasuwa wiele wątpliwości interpretacyjnych, bo nie wynika z niej jasno, jaki podmiot jest odpowiedzialny za wykonanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych położnych wzdłuż linii kolejowych. Dlatego też należy sięgnąć do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), który szczegółowo normuje zagadnienia dotyczące zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Wśród wymienionych w § 10 tego rozporządzenia rodzajów pasów przeciwpożarowych nie wskazano jednak tych, które są położone wzdłuż szlaków kolejowych. Należy zatem uznać, że podmiot władający lasem nie może być adresatem obowiązku dotyczącego zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego torów biegnących wzdłuż obszarów leśnych. Taki wymóg przewidziano natomiast w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon śnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 153, poz. 955). Oznacza to, że wymieniony przepis ma zastosowanie do wykonywania pasów przeciwpożarowych położonych w sąsiedztwie linii kolejowych, na których prowadzony jest ruch. Skoro przywołanym akcie wykonawczym nie określono podmiotów zobowiązanych do zakładania oraz utrzymywania pasów przeciwpożarowych, konieczne jest odwołanie się do regulacji ustawowej - art. 17 i 55 ustawy o transporcie kolejowym. 7. Również analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że w większości rozstrzygnięć prezentowany jest stały pogląd, zgodnie z którym to zarządca infrastruktury kolejowej jest zobowiązany do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych, o których mowa w art. 17 ustawy o transporcie kolejowym (przykładowo wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 988/11, WSA w Opolu z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 540/11, WSA w Gliwicach z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 729/11; wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 6/12 i 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Go 531/12 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 201/12, publ. w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgoda z prawem. Otóż dokonana przez organy obu instancji wykładnia art. 17 i 55 ustawy o transporcie kolejowym w związku z § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest prawidłowa, a zatem nie doszło do naruszenia tych przepisów, mających charakter norm prawa materialnego. P jest podmiotem właściwym do realizacji obowiązków wskazanych w zaskarżonej decyzji dotyczących zabezpieczenia przeciwpożarowego torów kolejowych położnych na terenach leśnych. Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż z akt administracyjnych wynika, że ustalenia organów odpowiadają stanowi faktycznemu. Jeśli chodzi o twierdzenia zawarte w skardze, a dotyczące stosowanych przez skarżącą rozwiązań technicznych zapobiegających lub ograniczających niebezpieczeństwo powstawania pożarów nie wyłączają one nakazów wynikających z powołanych wyżej przepisów przeciwpożarowych. Nadto nie były one przedmiotem postępowania administracyjnego, gdyż strona skarżąca ich nie podnosiła. Natomiast prowadzenie postępowania dowodowego i ustalanie stanu faktycznego nie należy do kompetencji sądu administracyjnego (art. 133 § 1, art. 106 § 1 i 3 p.p.s.a.). Z tych względów skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.