II SA/Go 647/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi K.S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XXIV/195/2012 w przedmiocie określenia warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych tych bonifikat w stosunku do lokali mieszkalnych, położonych na terenie Gminy oddala skargę. Rada Miejska w dniu [...] kwietnia 2012 roku podjęła uchwałę nr XXIV/195/2012 w sprawie zmiany uchwały w sprawie określenia warunków udzielenia bonifikat i wysokości stawek procentowych tych bonifikat w stosunku do lokali mieszkalnych, położonych na terenie Gminy. Publikacji uchwały dokonano w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 30 kwietnia 2012 roku, pod pozycją 970. W dniu 2 maja 2012 roku radna K.S., złożyła do Burmistrza i Przewodniczącego Rady Miejskiej zastrzeżenia do podjętej uchwały. Burmistrz, na to pismo, udzielił odpowiedzi w dniu 8 czerwca 2012 roku, w której uznał zarzut naruszenia przez uchwałę art. 32 Konstytucji RP za bezpodstawny. Do Rady Miejskiej w dniu 10 lipca 2012 roku wpłynęła skarga radnej K.S. na omawianą uchwałę (uchwała zaskarżona została w całości) i została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze radna K.S. podniosła, że uchwała z dnia [...] kwietnia 2012 roku w sprawie zmiany uchwały w sprawie określenia warunków udzielenia bonifikat i wysokości stawek procentowych tych bonifikat w stosunku do lokali mieszkalnych położonych na terenie Gminy, podjęta została w sposób niejasny, szkodliwy i z naruszeniem sprawiedliwych procedur. Radna podniosła również, że uchwała podjęta została bez pełnego i jasnego jej uargumentowania, a Gmina i Burmistrz swoim postępowaniem naruszyli prawo, zmierzając do nierównego traktowania obywateli. Podniosła, że zaskarżony dokument narusza art. 32 Konstytucji RP i wniosła do Sądu o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Zaskarżoną uchwałą organ wprowadził zmianę wysokości bonifikat od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego w stosunku do lokali mieszkalnych jeżeli wiek budynku na dzień sprzedaży przekracza 20 lat z 99% na 90%. Dodano również uregulowania dotyczące zastosowania bonifikaty w wysokości 99% od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego przy sprzedaży ostatniego lokalu w budynkach wielolokalowych, które w wyniku sprzedaży przestaje być własnością gminy lub jednoczesnej sprzedaży wszystkich niesprzedanych lokali położonych w budynkach wielolokalowych. Ponadto zastrzeżono, iż nowe zasady będą miały zastosowanie do wniosków o wykup lokali mieszkalnych, które zostaną złożone po dniu wejścia w życie przedmiotowej uchwały. Skarżąca jako radna wyraziła w skardze przekonanie, że Gmina, jak i Burmistrz swoim postępowaniem naruszyli prawo i zmierzali do nierównego traktowania obywateli przez to, iż Gmina dokonując sprzedaży wynajmowanych mieszkań udzieli ostatniemu wykupującemu lokal 99 % bonifikaty, a ten który będzie przed nim, tylko 90%. W tym brak logicznego i prawnego uzasadnienia. Zdaniem skarżącej podjęta uchwała jest pochopna, szkodliwa dla mieszkańców, w przyszłości może prowadzić do licznych nadużyć i nadinterpretacji obowiązującego prawa. Jak podała skarżąca ,,uchwała to zwykły bubel legislacyjny, niejasny pozbawiający obywateli inicjatywy, bo tworzy niejasne sytuacje i dylematy, które będzie można dowolnie naginać, co sprytnie może zostać wykorzystane przez grupy różnych nieuczciwych obywateli." Zaskarżona uchwała może doprowadzić do tego, że każdy będzie czekał, żeby otrzymać nagrodę w postaci bonifikaty 99%, która może wynieść nawet kilka tysięcy złotych, gdy np. wycena mieszkania wyniesie 100000 zł. to można liczyć na 9000 tys. zł premii. Będzie to też rodziło powszechne niezadowolenie społeczne konflikty sąsiedzkie, rodzinne oraz podejrzenia. Uchwała, w ocenie skarżącej, prowokuje do stagnacji i powoduje, że koszty utrzymania i zarządzania gminnymi lokalami komunalnymi dalej będą obciążały budżet gminy, wiąże się to z dalszym utrzymywaniem rozbudowanych struktur i dublujących się kosztownych etatów w Zakładzie Administracji Mieniem Komunalnym. Zdaniem skarżącej podczas zbywania nieruchomości gminnych powinien funkcjonować jasny i sprawiedliwy czynnik traktujący wszystkich równo i przejrzyście, a zaskarżona uchwała tego nie gwarantuje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012r. poz.270 nazywanej dalej p.p.s.a.). Kryterium legalności, określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podstawą prawną rozpatrywanej skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 roku nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej nazywanej jako u.s.g.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten jest zaadresowany do podmiotów zewnętrznych wobec władz gminy, będących adresatami kwestionowanych uchwał lub zarządzeń. Krąg ten nie ogranicza się do wspólnoty samorządowej, którą według art. 1 u.s.g. tworzą mieszkańcy gminy. Podmiot korzystający z uprawnienia uregulowanego tym przepisem jest wszakże obowiązany wykazać, że zaskarżony akt organu gminy narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Inaczej mówiąc, że taki akt ingeruje w indywidualny interes prawny lub uprawnienie skarżącego i wywołuje skutki uzasadniające skorzystanie z możliwości zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż interes prawny skarżącego, do którego odnosi się art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podkreśla się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, ukształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (W. Chróścielewski wszczęcie postępowania administracyjnego PiP 2004, nr 3, s. 63, K. Bandarzewski, P.Chmielnicki - i inni, Komentarz s. 580-589). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do "naruszenia" prawem chronionego "interesu" lub " uprawnienia" podmiotu wnoszącego skargę. Pomiędzy osobami, których interes prawny lub uprawnienie zostały dotknięte uchwałą, a organem gminy podejmującym tę uchwałę zachodzą relacje wyłącznie dwustronne. Każda z tych osób reprezentuje swój ściśle zindywidualizowany interes i tylko naruszenie tak zindywidualizowanego interesu, nie zaś obiektywna wadliwość prawna uchwały, może stanowić legitymację do wniesienia skargi. Osobie, której zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie naruszono uchwałą organu gminy, przysługuje publiczne prawo podmiotowe do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego, pod warunkiem wcześniejszej "remonstracji" oraz przedmiotowej zgodności uchwały z "zakresem administracji publicznej". W powyższych kwestiach wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 16 września 2008 roku w spr SK 76/06 (Lex nr 435785) uznał, że art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku - O samorządzie gminnym rozumiany w ten sposób, że umożliwia zaskarżenie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego jest zgody z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Zakwestionowana uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2012 roku nr XXIV/195/2012 jak wskazuje jej tytuł dotyczy określenia warunków udzielenia bonifikat i wysokości stawek procentowych tych bonifikat w stosunku do lokali mieszkalnych położonych na terenie Gminy i jest ona nowelizacją wcześniejszej uchwały o tym samym tytule. Z § 1 ust 2 zmienianej uchwały z dnia [...] marca 2010 roku nr XLVI/454/10 wynika, że stosuje się tę uchwałę przy sprzedaży lokali mieszkalnych w przypadku, gdy od dnia zawarcia umowy najmu lokalu upłynęło 5 lat. Z tak określonego zakresu obowiązywania uchwały wynika, że dotyczy ona tylko i wyłącznie nieruchomości stanowiących własność Gminy i przez ten podmiot wynajmowanego i to przez oznaczony okres. Nie odnosi się zatem do praw i obowiązków wszystkich mieszkańców Gminy. Skarżąca nie wykazała spełnienia powyższych przesłanek zatem umowy najmu lokalu zawartej z Gminą i to przez okres co najmniej 5 lat. Tym samym nie wykazała, aby zaskarżona uchwała dotyczyła jej interesu prawnego w rozumieniu opisanym wyżej. Przepis art. 101 ust. 2a przewiduje możliwość zaskarżenia uchwały w imieniu grupy mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Jednak takiej zgody skarżąca nie złożyła wraz ze skargą. Tak zatem uchwała rady gminy, której legalność lub celowość kwestionuje skarżąca, nie narusza jej interesu prawnego ani uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., tym samym nie przysługuje jej legitymacja do wniesienia przewidzianej w tym przepisie skargi do sądu administracyjnego. Za takim stanowiskiem przemawia nie tylko wzgląd na rezultaty językowej wykładni przepisów ustawy samorządowej, ale także wykładnia celowościowa, gdyż odmienne stanowisko prowadziłoby do niedopuszczalnego rozstrzygania za pomocą procedur sądowych sporów pomiędzy radnymi lub grupami radnych o kształt uchwał podejmowanych przez radę, zamiast stosowania jedynie właściwych w tej materii mechanizmów funkcjonowania organów przedstawicielskich. Reasumując Sąd stwierdza, że w rezultacie braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia następuje oddalenie skargi (art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym). Powyższe stwierdzenie sprowadza dalszy skutek, a mianowicie taki, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do podnoszenia zarzutu sprzeczności uchwały z prawem. W ocenie Sądu stwierdzenie braku legitymacji, do wniesienia skargi wyklucza możliwość zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd we wskazanej sytuacji nie ma uprawnienia do rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, czyli o tym przypadku rozważenia kwestii sprzeczności z prawem, także Konstytucją, określonych zapisów uchwały. Kierując się powyższym Sąd, z powołaniem się na przepis art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.