II SA/Go 647/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A.. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. 1. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. skierowanym do Wydziału Świadczeń Społecznych Urzędu Miasta A.P. wniosła do o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad jej dzieckiem – B.P..  Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Naczelnik Wydziału Świadczeń Społecznych, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta, odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ powołał art. 17 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1952 ze zm.). W uzasadnieniu swego stanowiska organ I instancji wskazał, że wnioskująca przedłożyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2017 r. stwierdzające umiarkowany stopień niepełnosprawności syna – B.P.. Orzeczenie to zostało w toku odwołań zmienione przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności (w zakresie symbolu przyczyny niepełnosprawności oraz terminu obowiązywania orzeczenia) oraz wyrokiem Sądu Rejonowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (w zakresie wskazania, że B.P. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji). Orzeczenia te nie zmieniły jednak stopnia niepełnosprawności. Dalej organ I instancji przytoczył treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wskazanej w tym przepisie osobie jeżeli uprawnione osoby nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem organu przesłanki te nie są spełnione w sprawie, gdyż B.P. ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności a wyrok Sądu Rejonowego potwierdza jedynie, że syn wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ani zespoły orzecznicze ani sąd nie wskazały, że B.P. wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec powyższego nie zostały spełnione warunki uprawniające stronę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki te mają charakter ustawowy i nie mogą być przez organ modyfikowane. 2. Od decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożyła A.P. kwestionując stanowisko organu I instancji i podnosząc, że dokonana przez Sąd Rejonowy Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zmiana punktu 7 orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skutkuje automatycznie zmianą punktu 1 orzeczenia, w zakresie stopnia niepełnosprawności z umiarkowanego na znaczny. Stąd w ocenie odwołującej organ I instancji wadliwie uznał, że jej syn ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności. 3. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło w pełni stanowisko organu I instancji dotyczące wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślono, że istota rozbieżności pomiędzy odwołującą a organem I instancji sprowadza się do uznania przez organ I instancji, że strona nie spełniła przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem B.P. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i orzeczenie nie zawiera wskazań co do konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, bowiem zawiera tylko jedno wskazanie - konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Konstatacja ta jest prawidłowa i zdaniem Kolegium brak jest podstaw do przyznania odwołującej świadczenia. Wskazując na treść orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności Kolegium podkreśliło, że przyjęte w nim kwalifikacje są w pełni zgodne z uzasadnieniem, gdy nie wykazuje całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji, czyli naruszenia sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, do których należą samoobsługa, poruszanie się i komunikacja. Nie stwierdzono całkowitej zależności od otoczenia, polegającej na konieczności wsparcia w czynnościach samoobsługowych, leczeniu, rehabilitacji i pełnieniu ról społecznych. Sąd Rejonowy zmieniając zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności ustalił, że B.P. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ale nie zmienił stopnia niepełnosprawności, co w odniesieniu do przesłanek podanych w art. 3 pkt 20 i pkt 21 oraz 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia. 4. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu A.P. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium. Po przedstawieniu przebiegu sprawy i treści wydanych decyzji oraz jej odwołania podniosła, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały wyrok Sądu Rejonowego, Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych nie uznając, że jej syn B.P. wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, a jedynie, że wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nadto zdaniem skarżącej zapis wyroku Sądu Pracy wyczerpuje definicję znacznego stopnia niepełnosprawności. Stanowisko to strona podtrzymała na rozprawie, powołując się dodatkowo na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2017 r. w sprawie III SA/Kr 942/17. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 6. Istota sprawy, jak i spór pomiędzy stronami dotyczy interpretacji (zastosowania) w sprawie powoływanego wyżej przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przesłanki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są spełnione wówczas, gdy osoba, na rzecz której świadczenie jest przyznawane, legitymuje się albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z dwoma wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Użyty w przepisie zwrot "lub" (alternatywa), biorąc pod uwagę zasady techniki legislacyjnej jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca rozróżnia dwie sytuacje. Pierwsza dotyczy niepełnoprawności w stopniu znacznym bez wskazania żadnych dodatkowych warunków, druga pozostałych postaci niepełnosprawności, w tym tzw. niepełnosprawnością w stopniu umiarkowanym. W tym drugim przypadku, o czym przesądzają użyte w przepisie zwroty "łącznie ze wskazaniami", a także spójnik "oraz" umieszczony pomiędzy wyliczeniem pierwszego i drugiego ze wskazań, przyznanie świadczenia wymaga kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: – orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność (za wyjątkiem postaci znacznej – przypadek I), – orzeczenia stwierdzającego konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji – orzeczenia stwierdzającego konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów oznacza, że warunek określony dla drugiego przypadku nie jest spełniony. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy w zakresie konieczności łącznego spełnienia wskazań co do osoby o orzeczonej niepełnosprawności nie przewiduje bowiem żadnych odstępstw (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., I OSK 2787/16, CBOSA). Wskazać należy, że takie rozumienie przepisu 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (por. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) i również utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i","oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie). 7. Kwestia przesłanek jest więc jednoznacznie przesądzona w ustawie i jest jasna. Dla obalenia jednoznacznego wyniku wykładni konieczne jest wykazanie, że dany przepis lub jego jakiś element rażąco narusza przyjmowane w danym kręgu kulturowym wartości. W szczególności chodzi o sytuację, gdy stosowanie przepisu prowadzi do konfliktu aksjologicznego z innymi wartościami, co najmniej równymi wartości chronionej lub realizowanej przez ten przepis. Takiego konfliktu, w ocenie sądu, nie da się w przepisie i jego relacji do innych przepisów (norm) zawartych w tej samej ustawie dostrzec. Przepis ten nie został też zakwestionowany pod względem konstytucyjnym i takiego konfliktu sama treść regulacji nie ujawnia. Brak jest zatem podstaw do podważenia rezultatu wykładni językowej, gdyż test funkcjonalny (zastosowanie wykładni funkcjonalnej) takiego konfliktu nie ujawnia. 8. Problem zastosowania przesłanek wskazanych w rozważanym przepisie determinowany jest stanem faktycznym sprawy. Zdaniem Sądu organy trafnie wskazują na to, że przedmiot niniejszego postępowania nie może pokrywać się z odrębnym i prowadzonym w innym trybie postępowaniem w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności. Te bowiem tryby są rozłączne, a kontrola dokonywana jest w innym ustrojowo i systemowo trybie (w postępowaniu w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności właściwy jest sąd powszechny, w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – sąd administracyjny). Kanonem jest to, że właściwości te nie mogą ze sobą się pokrywać, a tym bardziej ze sobą konkurować, gdyż prowadziłoby to do rozchwiania systemu stosowania prawa i wprowadziło niepewność co do sytuacji prawnej stron i organów publicznych z wszystkimi tego negatywnymi konsekwencjami. Te ogólne uwagi odnoszą się wprost do głównego zarzutu skargi. Mianowicie skarżąca domaga się od organów, i pośrednio od sądu administracyjnego, ingerencji w treść orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności oraz Sądu Rejonowego, Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Z treści tych orzeczeń, zmieniających orzeczenie organu I instancji, wynika wprost, że B.P. nie posiada ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności oraz to, że ustalając w stosunku do niego inny niż znaczny stopień niepełnosprawności, stwierdzono tylko jedną z wymaganych art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanek, to jest "konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji". W postępowaniu tym nie stwierdzono jednak konieczności "stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Stąd też brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. 9. Zdaniem Sądu dokonanie zabiegów interpretacyjnych, których domaga się skarżąca w niniejszym postępowaniu jest niedopuszczalne. Wywodzenie ze zmiany symbolu niepełnosprawności skutku w postaci zmiany stopnia niepełnosprawności lub też uznanie, że wskazanie w orzeczeniu sądu jednego z warunków koniecznych (czyli konieczności"stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji", oznacza w danej sytuacji faktycznej spełnienie drugiego czyli konieczności "stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji" prowadziłoby wprost do podważenia skutków decyzji ostatecznej i prawomocnego wyroku czyli naruszenia podstawowych zasad praworządności. Odnosząc się do przedstawionego przez stronę wyroku sądu krakowskiego, który zabieg taki ma usprawiedliwiać, wskazać należy na to, że jest to przypadek szczególny i jego ocena nie może być oderwana od stanu indywidualnej sprawy. Z treści tego wyroku nie można wywodzić generalnego wniosku, że sąd administracyjny władny jest ingerować w treść i modyfikować rozstrzygnięcia wydane przez organy orzecznicze i sąd powszechny. Poza względami ustrojowymi systemowymi, o których wyżej była mowa, zwrócić należy uwagę na zakres i kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Kwestie, które przesądza się w postępowaniu dotyczącym stopnia niepełnosprawności mają z natury charakter specjalistyczny wymagający wiedzy specjalnej (stąd udział lekarzy i biegłych w tych postępowaniach). Przed sądem administracyjnym kontroluje się natomiast legalność decyzji administracyjnych i nie prowadzi postępowania dowodowego (tym bardziej dowodu z opinii biegłych). Sąd administracyjny nie ma zatem nie tylko podstaw prawnych, ale i instrumentów do kontrolowania konkluzji zawartych w rozstrzygnięciach wydanych w postępowaniu dotyczącym stopnia niepełnosprawności. Zatem to w tamtym postępowaniu skarżąca mogła i powinna podnosić zarzuty formułowane teraz przeciwko decyzji, będącej w istocie tylko prawną konwekcją ustaleń przesądzonych w postępowaniu dotyczącym stopnia niepełnosprawności. Z tych względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).