I OSK 2787/16

Dnia 9 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 20/16 w sprawie ze skargi A. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] 2015 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną [pic] I OSK 2787/16 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Odwoławczego w K. z dnia [...]r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...]r. Wójt Gminy W. , na podstawie art. 2 ust. 2, art. 3, art. 5, art. 17, art. 20, art. 23-26, art. 30, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), dalej ustawa, odmówił A. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad synem P. S. . W odwołaniu od ww. decyzji A. S. nie zgodziła się z podjętym rozstrzygnięciem. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że ustalony stopień niepełnosprawności oraz zawarte w nim wskazania nie spełniają warunków wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy. Przepis ten uprawnia do świadczenia pielęgnacyjnego nie tylko w przypadku orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności, ale i w pozostałych przypadkach, pod warunkiem ustalenia wskazań co do konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Orzeczenie, którym legitymuje się syn wnioskodawczyni, pomimo zmiany jednego wskazania, wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...]r. sygn. akt IV U 33/15, ciągle nie spełnia dyspozycji art. 17 ust. 1 ustawy, bowiem nie zmieniono wskazania w punkcie 8 orzeczenia. Nie można mówić o możliwości przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ dziecko nie wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zatem syn wnioskodawczyni nie legitymuje się orzeczeniem spełniającym przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli A. S. i A. S. . Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przepisu tego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane tylko w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, i to tylko taką osobą niepełnosprawną, której niepełnosprawność została stwierdzona jednym z dwóch następujących rodzajów orzeczeń: a) orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo b) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Syn skarżących w toku postępowania legitymował się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia [...]r., wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. i zmienionym w punkcie 7 wyrokiem Sądu Rejonowego w K. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r., IV U 33/15. Ze zmienionego orzeczenia wynika, że dziecko skarżących wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ale nie wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji ("nie dotyczy"). Zasady i tryb wydawania takich orzeczeń reguluje ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 214, poz. 1407 ze zm.). W świetle przepisów tej ustawy osoba, która nie ukończyła jeszcze 16 roku życia, może legitymować się jedynie "orzeczeniem o niepełnosprawności", gdyż w stosunku do takiej osoby, co do zasady, nie orzeka się stopnia niepełnosprawności (por. art. 4a ust. 1). Orzeczenie o niepełnosprawności, poza samym ustaleniem niepełnosprawności, obligatoryjnie powinno zawierać również wskazania dotyczące kwestii wymienionych w art. 6b ust. 3, w tym m.in. zamieszczonych w pkt 7 i 8 tego przepisu wskazań dotyczących: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7), tudzież konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (pkt 8). W ocenie Sądu Wojewódzkiego zatem, w świetle przywołanych regulacji ustawy o rehabilitacji zawodowej oraz przepisu art. 17 ust. 1 ustawy, warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brzmienie cytowanego fragmentu przepisu art. 17 ust. 1 ustawy – a zwłaszcza użyty w nim zwrot "łącznie ze wskazaniami", a także spójnik "oraz" umieszczony pomiędzy wyliczeniem pierwszego i drugiego ze wskazań – nie pozostawia wątpliwości co do tego, że do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne uprawnia tylko takie orzeczenie o niepełnosprawności, które zawiera równocześnie (łącznie, kumulatywnie) oba wskazania, określone odpowiednio w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej. W oparciu o art. 17 ust. 1 ustawy nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy orzeczono wobec osoby niepełnosprawnej jedynie jedno ze wskazań, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Prawidłowo zatem, zdaniem Sądu I instancji, organy odmówiły przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, skoro do wniosku zostało dołączone orzeczenie o niepełnosprawności, ale z tylko z jednym z obu kluczowych wskazań. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r. skargę kasacyjną złożyli A. S. i A. S. . Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: 1/ prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że osoba wymagająca opieki powinna legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, podczas gdy skarżąca wypełnia wszelkie warunki i przesłanki niezbędne do przyznania przedmiotowego świadczenia. Sąd I instancji formalistycznie zinterpretował przytoczony powyżej przepis, podczas gdy z całokształtu akt sprawy wynika, że syn skarżących nie tylko jest w stanie, w którym wymaga on konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (art. 6b ust. 3 pkt 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej), jak również istnieje w stosunku do syna skarżących przesłanka w postaci konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 6b ust. 3 pkt 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej). 2/ przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak dokonania całościowej oceny materiału dowodowego oraz brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony, poprzez brak wezwania skarżącej do przedłożenia rozstrzygnięcia w przedmiocie wskazań, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i brak zawieszenia postępowania do czasu przedłożenia (złożenia w poczet materiałów zgromadzonych w aktach sprawy) takiego rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, wraz z oświadczeniem, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani nawet w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy (w skardze kasacyjnej omyłkowo jej autor podał pkt 4) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przesłanki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są spełnione wówczas, gdy osoba, na rzecz której świadczenie jest przyznawane, legitymuje się albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (przypadek, który nie występuje w niniejszej sprawie) albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z dwoma wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brzmienie omawianego przepisu, a zwłaszcza użyty w nim zwrot "łącznie ze wskazaniami", a także spójnik "oraz" umieszczony pomiędzy wyliczeniem pierwszego i drugiego ze wskazań, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne uprawnia tylko takie orzeczenie o niepełnosprawności, które zawiera równocześnie (łącznie, kumulatywnie) oba wskazania (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., I OSK 1803/10. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy w zakresie konieczności łącznego spełnienia wskazań co do osoby o orzeczonej niepełnosprawności nie przewiduje żadnych odstępstw. W niniejszej sprawie orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...]r., zmienionym wyrokiem Sądu Rejonowego w K. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r., IV U 33/15, syn skarżących zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W jego przypadku nie zostało natomiast spełnione drugie z wymaganych przepisem art. 17 ust. 1 ustawy wskazań, a mianowicie konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tym zakresie nie zostało bowiem zmienione przez Sąd Rejonowy orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...]r., a zatem obowiązuje postanowienie zawarte w pkt 8 ww. orzeczenia w brzmieniu: "konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji - nie dotyczy". W tych okolicznościach zasadnie organy uznały, że nie zostały spełnione wszystkie wymogi, przewidziane w art. 17 ust. 1 ustawy, skutkujące przyznaniem żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie nie kwestionują tych ustaleń. Zarzucają jedynie Sądowi I instancji formalistyczną interpretację przepisów ustawy. Tymczasem wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy dokonana przez Sąd I instancji jest nie tyle formalistyczna, co legalna i wynika wprost z cytowanego przepisu. Inna wykładnia byłaby sprzeczna z brzemieniem przepisu, a zatem byłaby sprzeczna z prawem. Odnosząc się do drugiej podstawy skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazane w niej przepisy, jak i jej uzasadnienie powodują, że nie sposób odnieść się do niej merytorycznie. O ile bowiem dopuszcza się możliwość postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez sąd administracyjny przepisów k.p.a., to jednak zarzut taki powinien być powiązany z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej, bądź przynajmniej z uzasadnienia takiego zarzutu powinno wynikać, w jaki sposób Sąd I instancji przeoczył naruszenie przez organ administracji przepisów postępowania określonych w k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji, że nie zawiesił postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W uzasadnieniu tego zarzutu wprost podniesiono, że to Sąd I instancji powinien zawiesić postępowanie i wezwać skarżących do przedłożenia stosownych dokumentów, spełniających wymogi art. 17 ust. 1 ustawy. Tymczasem oczywiste jest, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. upoważnia wyłącznie organ administracji do zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny działa w oparciu o przepisy p.p.s.a. i zawiesić może jedynie postępowanie sądowoadministracyjne, w przypadkach wskazanych w tej ustawie. Stąd zarzut ten nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu – radcy prawnemu K. B. , wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.