I OSK 1803/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 365/10 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 365/10 oddalił skargę M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Wójt Gminy H. odmówił przyznania M. D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem S. D. (urodzoną 17 listopada 1996 r.) w okresie od 1 listopada 2009 r. do 31 października 2010 r. Podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, iż orzeczenie o niepełnosprawności, którym legitymuje się córka wnioskodawczyni (zmienione wyrokiem Sądu Okręgowego w Rzeszowie z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt [...]) stanowiło o konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka jedynie w procesie jego edukacji. Nie wynika z niego natomiast konieczność współudziału jej opiekuna na co dzień w procesie leczenia i rehabilitacji, co zdaniem organu I instancji uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o które wnioskowano. Odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy H. złożyła M. D. wskazując, iż jest ono dla niej krzywdzące i podnosząc, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Uznając, iż powyższy środek zaskarżenia nie zasługuje na uwzględnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. D. przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wnosząc o uchylenie obydwu zapadłych w nim decyzji oraz o przyznanie jej świadczenia. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organów, iż pominięcie w wyroku sądowym, którym dysponuje, sformułowania odnośnie konieczności współudziału opiekuna dziecka w procesie jego leczenia i rehabilitacji stanowi o braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że konstrukcja przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku, gdy małoletnia S. D. legitymuje się, co prawda, orzeczeniem o niepełnosprawności, ale jedynie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego edukacji. Użycie w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy takich spójników jak "i", "oraz", "łącznie z" zawsze wskazuje na konieczność spełnienia wszystkich połączonych tym spójnikiem elementów. Z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika tylko jedna alternatywa: - dziecko legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, (co samo już uprawnia do świadczenia pielęgnacyjnego) albo - spełnia wcześniej omówione warunki łącznie. Takie stanowisko znalazło także potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, tak m.in. NSA w wyroku z dnia 19 lipca 2007 r., I OSK 1678/06; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 lipca 2008 r., IV SA/Po 125/08, LEX nr 509616; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 2 grudnia 2009 r., II SA/Po 535/09. Od powyższego wyroku M. D. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że przepis ten nie dopuszcza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy istnieje konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie tylko jego edukacji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz M. D. kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że należy odpowiedzieć na pytanie czy wszystkie wymogi z drugiej przesłanki wskazane w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych a więc konieczność leczenia, rehabilitacji i edukacji muszą być spełnione łącznie? Czy w stosunku do każdego dziecka wymagającego konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie edukacji musi jednocześnie zachodzić konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia i rehabilitacji, aby opiekun dziecka otrzymał świadczenie pielęgnacyjne? Obok wykładni językowej istnieje również wykładnia celowościowa (funkcjonalna), która polega na ustaleniu znaczenia norm prawnych poprzez określenie celu, dla którego normy zostały wydane. Zgodnie z tą wykładnią przepis ustawy musi być tłumaczony tak, aby był najbardziej zdatnym środkiem do osiągnięcia celu ustawy. Celem powyższego przepisu jest udzielenie pomocy finansowej w postaci świadczenia pielęgnacyjnego uprawnionej osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wykładnia celowościowa art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wystarczające jest orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jednym ze wskazań wymienionych, a więc leczenia, rehabilitacji czy też edukacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z brzmienia powyższego przepisu należy wyciągnąć wniosek, że uzależnia on przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego rodzicom lub opiekunom dziecka z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem, legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (także łącznie), albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2008 r., I OSK 1647/07, LEX nr 501801). Należy zatem podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że aby mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne dziecko musi spełniać wszystkie wymienione w omawianym przepisie warunki łącznie na co wskazuje użycie wyrażenia "łącznie" a także spójników "oraz", "i" albo legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie sąd orzekający w niniejszym składzie nie widzi uzasadnionej konieczności zrezygnowania z pierwszeństwa literalnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na rzecz jego interpretacji celowościowej w kierunku zaproponowanym w skardze kasacyjnej. Należy zauważyć, że powyższe zagadnienie wywoływało kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych jeszcze w okresie obowiązywania - analogicznego do art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych – przepisu art. 27 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. nr 64, poz. 414). Ostatecznie na tle tego przepisu przeważył pogląd, iż w przypadku ubiegania się o świadczenie związane z rezygnacją z zatrudnienia w celu opieki nad osobą niepełnosprawną, niezbędne jest przedstawienie orzeczenia o niepełnosprawności dziecka zawierającego łącznie oba wskazania, to jest o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz o konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (tak: wyrok NSA z dnia 19 lipca 2007 r., akt I OSK 1678/06, Lex nr 372413). Interpretacja ta zachowuje swoją aktualność także w odniesieniu do treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe rozważania na uwadze oraz fakt, że w wyroku Sądu Okręgowego w Rzeszowie z dnia 29 października 2009 r., [...] stwierdzono, że małoletnia S. D. wymaga konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka jedynie w procesie jej edukacji, należy stwierdzić, że uniemożliwia to M. D. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż jej córka nie spełnia wszystkich wymogów przewidzianych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnym. Tym samym za nieuzasadniony należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powołanego wyżej przepisu. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.