II SA/Go 659/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kamila Karwatowicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi U.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej U.K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postanowieniem z dnia [...] października 2025 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , po rozpatrzeniu zażalenia U.K. (skarżąca) utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] sierpnia 2025r., nr [...]odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej o zmianę wpisu (aktualizację) informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni działek ewidencyjnych o identyfikatorach nr [...], [...]i [...], położonych w [...]. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym: pismem z dnia [...] lipca 2025 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego i zatytułowanym"Wniosek o zmianę wpisu w ewidencji EGIB" U.K. wniosła o "sprostowanie błędów w prowadzonej (..) ewidencji gruntów i budynków w trzech działek o numerach wskazanych wyżej. Wskazała, że jest ich współwłaścicielem i podniosła, że w jej ocenie powierzchnie tych działek zawarte w ewidencji są niezgodne z orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania z dnia [...] czerwca 1961 r., z którego wynika, że łączna powierzchnia gruntów wynosi 0,51 ha (5100 m2). Swoje stanowisko potrzymała w kolejnym piśmie z dnia [...] sierpnia 2025 r., opisując szeroko okoliczności, które jej zdaniem spowodowały błąd w danych dotyczących powierzchni wskazanych działek. 2. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2025 r., nr [...] Starosta odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni dziatek ewidencyjnych o identyfikatorach nr [...],[...] i [...], położonych w [...]. Jako podstawy prawne postanowienia organ wskazał art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej k.p.a.) w zw. z art. 24 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1151, dalej P.g.k.). W rozważaniach organ odniósł się merytorycznie do wniosku polemizując ze stanowiskiem wnioskodawczyni i wskazując, że dane ewidencyjne dotyczące powierzchni działek są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym. 3. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniosła w nim, że odmowa uwzględnienia jej wniosku była nieuzasadniona, ponieważ organ pominął istotne okoliczności stanowiące przesłankę do zmiany w ewidencji wpisu powierzchni działek, w szczególności zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] lutego 1982 r. o wpisie decyzji z dnia [...] października 1973r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia - wymiany gruntów oraz "rejestru pomiarowego dokument 5 przy KW [...] oraz wpisu w KW [...] że nieruchomość rolna o obszarze 0,51 ha stanowi działki nr [...],[...] i [...], a także nie wziął pod uwagę innych okoliczności podniesionych we wniosku i opisanych szeroko w zażaleniu. 4. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, w jego uzasadnieniu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przestawił szczegółowo wniosek, stanowisko organu I instancji i zażalenie, a także przepisy dotyczące właściwość organów sprawie. Dalej wskazał na zakres przedmiotowy i rodzaje informacji uwidacznianie w ewidencji gruntów i budynków wynikające z przepisów P.g.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27 lipca 2021 r. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 219 ze zm.). Dalej zasady (tryb) aktualizacji danych ewidencyjnych oraz informacje podlegające aktualizacji z urzędu lub na wniosek (art. 24 ust. 2a pkt 1, art. 24 ust 2a pkt 2 oraz 24 ust 2bP.g.k.). Następnie organ odniósł się merytorycznie do zasadności wniosku i szczegółowo rozważył zarzuty skarżącej oraz przedstawione przez nią dokumenty i twierdzenia. W toku tego wywodu organ powołał się także na art. 61 § 1 i art. 61 a § 1 k.p.a. stwierdzając że "z przedstawionych dokumentów operatu ewidencyjnego wynika jednoznacznie, że aktualne informacje zawarte w ewidencji dotyczące powierzchni przedmiotowych działek, zawarte na wypisie z rejestru gruntów wg stanu na dzień 01.09.2025 r., są zgodne z uwidocznionymi w Rejestrze gruntów założonym w czerwcu 1982 roku w wyniku zakończenia prac geodezyjnych dotyczących mapy zasadniczej oraz założenia operatu ewidencji gruntów. Dane zapisane w tym rejestrze są zgodne z dokumentacją obliczenia powierzchni działek zawartą w operacie technicznym id. nr [...]. Jak wynika z informacji zawartych w sprawozdaniu technicznym z tej pracy oraz z decyzji Urzędu Miejskiego z dnia [...].06.1986 r., procedura założenia ewidencji obejmowała m.in. ustalenie stanu władania, w tym spisanie z tej czynności protokołów, a także wykonanie bezpośrednich pomiarów granic działek i obliczenia ich powierzchni z dokładnością do 1 m2 (0,0001 ha). Wskazane prace geodezyjne zlecał organ do spraw geodezji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, jako właściwy do podjęcia decyzji o odnowieniu operatu ewidencyjnego.W powyższych okolicznościach należy stwierdzić, że zapisy dotyczące powierzchni działek objętych ww. żądaniem, czyli działek o identyfikatorach nr [...],[...] i [...], położonych w [...], widniejące w operacie ewidencyjnym niezmiennie od czerwca 1982 roku, nie mogą zostać uznane za błędne, co stanowiło wystarczający powód do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "sprostowania błędnych danych". Z tych też względów organ II instancji postanowił o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty z [...] sierpnia 2025r. 5. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu U.K. wniosła o uchylenie w całości postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2025 r. "jako sprzecznej z prawem i naruszającej zasadę praworządnością, a także uchylenia postanowienia Starosty z dnia [...] sierpnia 2025. Nadto o "zobowiązanie Starosty do sprostowania błędnych danych ewidencyjnych dotyczących działek nr [...],[...] i [...] położonych w [...], przywracając ich powierzchnię do stanu wynikającego z dokumentacji scalenia i wymiany gruntów z 1973 r., tj. 0,51 ha". W uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko wyrażone w jej poprzednich pismach i odniosła się polemicznie do argumentacji organu odnoszą się w ramach 10 punktów uzasadnienia skargi do takich kwestii jak (w jej ocenie) "brak podstawy prawnej zmian z 1982 r.", "brak doręczenia decyzji i naruszenie praw właścicieli", "niespójność między ewidencją gruntów a księgą wieczystą", "sprzeciw wobec wpisu w KW", "dowody potwierdzające faktyczną powierzchnię 0,51 ha", "błędna interpretacja przepisów przez organ", "obowiązek działania z urzędu", "skutki prawne i społeczne błędu" oraz "konieczność uchylenia decyzji i sprostowania danych". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako P.p.s.a.). 7. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b lub c P.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż skarga została uwzględniona z innych powodów niż w niej podniesione, bo naruszenie prawa, które istotnie wpłynęło na wynik sprawy dotyczy kwestii związanej z błędną interpretacją i zastosowanie art. 61 § 1a k.p.a. 8. Zasady ogólne ujawniania zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków (aktualizacji informacji zawartych w ewidencji) regulują przepisy rozdziału 4 ustawy z P.g.k. Wynika z nich, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu (w przypadkach szczegółowo wskazanych w ustawie) bądź na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 P.g.k.). Aktualizacja informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej (jeśli jej podstawą są przepisy prawa, wpisy w księgach wieczystych, prawomocne orzeczenia sądu, ostateczne decyzje administracyjne, akty notarialne, dokumenty potwierdzające prawo dziedziczenia, zgłoszenia zmian użytkowania budynków, wpisy w rejestrach publicznych, dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu), bądź w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach (art. 20 ust. 2b pkt 1 i 2 P.g.k.). Zgodnie z art. 24 ust. 2c P.g.k. odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. 9. Z całokształtu omawianej regulacji wynika, że ujawnienie (bądź odmowa ujawnienia) w ewidencji gruntów zmian dotyczących wspólnoty gruntowej następuje według zasad ogólnych uregulowanych w ustawie P.g.k., tj. ujawnienie zmiany ma postać czynności materialno-technicznej, a odmowa – decyzji administracyjnej. Przy czym przy braku wyłączenia stosowania k.p.a. – jeśli nie ma podstaw do wydania czynności materialno-technicznej, wniosek o aktualizację zapisów ewidencji dotyczących wspólnoty gruntowej proceduje się według ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego uregulowanych w k.p.a. Możliwe są zatem następujące rozwiązania zakończenia tak zainicjowanego postępowania aktualizacyjnego: wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy zachodzi oczywisty brak podmiotowy bądź przedmiotowy do prowadzenia takiego postępowania; umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – gdy po jego wszczęciu ujawni się okoliczność świadcząca o bezprzedmiotowości postępowania; wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 k.p.a. wprowadzającej lub odmawiającej wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków – gdy zachodzą ku temu podstawy. 10. Regulacją określającą interes prawny w przedmiocie aktualizacjidanych ewidencyjnych są przepisy art. 24 ust. 2a P.g.k., zgodnie z którymi informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu (art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy Pgk) albo na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Pgk, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Pgk). Podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy to właściciele nieruchomości oraz w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zastosowany przez organy przepisem art. 61a § 1 k.p.a. (którego konsekwencją była odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego sprawie) stanowi natomiast, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z jego treści wynika zatem, że ustawa wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową (związaną z interesem prawnym) oraz przedmiotową, związaną z przeszkodami do jego prowadzenia (np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której jest już prowadzone postępowanie lub w której wydano już rozstrzygnięcie). 11. Jeśli chodzi o pierwszą przesłankę, bo ta ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, przepis art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy żądanie (wniosek) o wszczęcie postępowania administracyjnego zostało zgłoszone przez podmiot "oczywiście nieuprawniony". Według utrwalonego ustabilizowanego orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (z wielu por. wyroki NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17i 13 lutego 2019 r., II OSK 615/17; CBOSA).W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. Tym bardziej przepis ten nie może mieć zastosowania do sytuacji, w której strona posiada interes prawny w złożeniu wniosku o wszczęcie postepowania administracyjnego, ale wniosek ten, z przyczyn materialnoprawnych organ uznaje za niezasadny. W tym przypadku prawidłową formą rozstrzygnięcia jest wydanie decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.). Tylko bowiem w tej formie (jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej) sprawa administracyjna może być rozstrzygnięta merytorycznie. 12. W niniejszej sprawie skarżąca jako współwłaścicielka nieruchomości (działek), których dotyczy wniosek posiada interes prawny w złożeniu wniosku (art. 20 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k). Nie oznacza to jednak, że ten interes prawny determinuje zasadność wniosku. To bowiem jest tylko konieczny warunek uruchomienia postępowania merytorycznego, w którym oceniana jest i określana kwalifikacja prawnomaterialna wniosku. Merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku i jego uwzględnienie albo odmowa uwzględnienia musi mieć jednak formę decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 k.p.a. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organy obu instancji pomyliły tryby i formy rozstrzygnięcia stosując przepis art. 61a § 1 k.p.a. merytorycznie orzekając o żądaniu wniosku w formie postanowienia zamiast decyzji administracyjnej. Stanowi to o naruszeniu tego przepisu, przepis art. 104 § 1 i 2 k.p.a, jak i przepis art. 7 k.p.a. To uchybienie w istotny sposób miało wpływ na wynik sprawy i podlegać musiało uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z uwagi na charakter i skutki tego naruszenia prawa konieczne było uchylenie również postanowienia wydanego przez organ I instancji (art. 135 P.p.s.a.). Z tych też względów odnoszenie się do meritum skargi i zarzutów zawartych w skardze nie było dopuszczalne, gdyż te kwestie mogą być rozstrzygane jedynie w decyzji administracyjnej i ewentualnie kwestionowane w odwołaniu od tej decyzji i następnie w skardze do sądu administracyjnego. 13. O kosztach postepowania należnych skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 P.p.s.a.