II SA/Go 664/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...]; II. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie I. wyroku nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 4 oraz art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm., dalej ustawa o świadczeniu pieniężnym) ponownie rozpoznając wniosek J.B. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego określonego we wskazanej ustawie, z uwagi na brak spełnienia przez wnioskodawcę określonego przepisami ustawy warunku deportacji do pracy przymusowej poza terytorium II RP. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt K 49/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, w zakresie w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Następnie wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. J.B. zwróciła się do organu o przyznanie świadczenia określonego ustawą o świadczeniu pieniężnym. Uznając w/w wniosek za wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] na mocy art. 154 § 2 kpa i art. 2, art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy o świadczeniu pieniężnym oraz w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt K 49/07 odmówił K.O. uchylenia decyzji własnej z dnia 8 czerwca 2004 r. Na wstępie uzasadnienia decyzji organ wskazując na treść art. 154 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, uznał iż określone w cyt. przepisie przesłanki zostały spełnione. Wnioskodawczyni nie wskazała, aby za uchyleniem decyzji przemawiał interes społeczny lub jej słuszny interes. Od dnia wydania decyzji o odmowie przyznania wnioskodawczyni przedmiotowego uprawnienia stan prawny nie uległ zmianie. Organ podniósł, że jest związany przepisami prawa i słuszny interes strony nie może sprowadzać się do ochodzenia tych przepisów. Dalej organ przywołał treść art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym w myśl, którego represją jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego w jego granicach sprzed 1 września 1939 r. na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. Przy tym organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009r. (sygn. akt K 49/07) stwierdzającego niezgodność art. 2 pkt 2 ww. ustawy, w zakresie w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunału wskazał, iż nie ma zastrzeżeń co do samej zasady, aby świadczenia otrzymywały tylko te osoby, wobec których obowiązek pracy przymusowej podczas II wojny światowej i tuż po jej zakończeniu przybierał szczególnie dotkliwą formę, tzn. był połączony z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska. Trybunał podzielił stanowisko ustawodawcy, iż wśród wszystkich osób świadczących pracę przymusową na rzecz ZSRR i III Rzeszy, szczególnie dotkliwie poszkodowane były osoby, które pracę tę świadczyły w warunkach przesiedlenia poza dotychczasowe miejsce zamieszkania. Świadectwa osób poddanych tej formie represji skłaniają do akceptacji poglądu, że znajdowały się one w znacznie trudniejszej sytuacji niż osoby wykonujące nawet tego samego typu pracę, ale w dotychczasowym miejscu zamieszkania lub w niewielkim od niego oddaleniu (np. sąsiednie miejscowości), w znanej okolicy oraz w otoczeniu rodziny i znajomych. Zdaniem organu ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, iż strona w okresie okupacji wykonywała pracę przymusową w miejscowości [...], w niewielkiej odległości od swojego miejsca zamieszkania. Praca ta w ocenie organu nie przybrała formy, o której mowa była w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stąd za uzasadnione uznał odmowę zmiany decyzji z 8 czerwca 2004 r. Na skutek złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 151 § 1 i 2 kpa oraz art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym, utrzymał decyzję własną z dnia [...] maja 2010 r. w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał ponownie treść art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym oraz zacytował część uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. wcześniej zacytowany też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podał, iż Trybunał Konstytucyjny podkreślając "zaostrzony" charakter przedmiotowej represji w porównaniu do "zwykłej" pracy przymusowej w pobliżu dotychczasowego miejsca zamieszkania wskazał na takie jej cechy jak: niedostatek więzi społecznych z nowym otoczeniem (wrogość, nieznajomość języka), ogólnie trudniejsze warunki egzystencji (np. brak możliwości sprzedaży czy wymiany własności pozostawionej w dotychczasowym miejscu zamieszkania, brak solidarności rodzinnej czy sąsiedzkiej), co najmniej utrudniony kontakt z rodziną i najbliższymi, trudny klimat i warunki przyrodnicze (dotyczy to zwłaszcza osób wywiezionych do części azjatyckiej ZSRR). Zdaniem organu okoliczności te nabierają szczególnego znaczenia, jeżeli weźmie się pod uwagę, że "na roboty" wywożeni byli przede wszystkim (zwłaszcza na początku okupacji) ludzie młodzi. W ocenie organu z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż skarżący wykonywał pracę przymusową w pobliżu miejsca stałego zamieszkania tj. Międzychodu. Praca ta nie przybrała zatem szczególnie dotkliwej formy, o której mówi Trybunał Konstytucyjny w cyt. wyroku tj. nie była połączona z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem z dotychczasowego środowiska." Organ dodał, iż przepisy ustawy nie przewidują świadczeń dla wszystkich poszkodowanych przez pracę niewolniczą na rzecz III Rzeszy, lecz zawężają krąg podmiotów do tych spośród nich wobec których okupant stosował represje pracy niewolniczej w zaostrzonej formie (deportacja) w stosunku do obowiązującego powszechnie obowiązku pracy. Nie zgadzając się rozstrzygnięciem organu w sprawie J.B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzucił organowi błędną interpretację art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym poprzez uznanie, iż skarżąca z uwagi na wykonywanie pracy przymusowej w pobliskiej miejscowości od stałego miejsca zamieszkania nie doznał represji o zaostrzonym charakterze. W uzasadnieniu skargi J.B. przytoczyła wskazane we wniosku o przyznanie świadczenia okoliczności deportacji i przymusowej pracy w okresie okupacji. W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga okazała się zasadna, chociaż nie w całości z powodów w niej wskazanych. W ocenie Sądu, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 154 § 1 i 2 kpa, w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W decyzji z dnia [...] czerwca Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w podstawie prawnej w ogóle już nie wskazał w/w przepisu, a w uzasadnieniu jedynie jednym zdaniem podał, że pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010r. zostało zakwalifikowane jako wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Zaznaczyć należy, że przepis ten pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 kpa; nie służy natomiast sanowaniu decyzji dotkniętych rażącymi wadami, które winny być usuwane w innymi trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. dotyczy zarówno decyzji prawidłowych, jak i wadliwych, oraz dotkniętych innymi wadami niż wady kwalifikowane - to znaczy takie, które dają podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r, II OSK 553/06, Lex nr 348253). W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 154 kpa, które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu bądź zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 516/08, Lex nr 518511; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Wa 522/08, Lex nr 505863; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 lutego 2009r, sygn. akt l Sa/Sz 524/08, Lex nr 481508). W rozpoznawanej sprawie wniosek strony skarżącej dotyczył zmiany ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2004r. utrzymującej w mocy jego decyzje z dnia [...] marca 2004r. odmawiającej skarżącej J.B. przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. W świetle przytoczonych na wstępie uwag natury ogólnej uznać należy, iż w/w ostateczna decyzja nie podlega wyłączeniu z możliwości jej zmiany w trybie art. 154 kpa. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, iż decyzje Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych i ich uzasadnienia nie są dostosowane do tego co było istotą w niniejszej sprawie. Organ w ogóle nie rozstrzygnęły przedmiotowego wniosku z uwzględnieniem przesłanek z art. 154 kpa, a w istocie dokonał ponownej oceny merytorycznej sprawy, stwierdzając że z uwagi na to, że skarżący wykonywał pracę przymusową w bliskiej odległości od stałego miejsca zamieszkania, to jego praca nie przybrała szczególnie dotkliwej formy, gdyż nie była połączona z wysiedleniem i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska. W podstawie prawnej decyzji z dnia [...] maja 201 Or. organ co prawda przywołał art. 154 § 1 i 2 kpa, jednakże w uzasadnieniu brak jest pełnego odniesienia się do jego treści. Organ nie oceniały możliwości zmiany lub uchylenia wnioskowanej decyzji w zakresie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Organ w żadnym miejscu nie wskazywał, co należy rozumieć po pojęciem interesu strony i dlaczego należałoby uznać go za słuszny bądź takiego przymiotu mu odmówić. W rozpoznawanej sprawie organ całą swoją uwagę skupił na przesłankach, które wzięto pod uwagę przy wydaniu decyzji ostatecznej z [...] września 2004r. Tym samym Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wszedł w role organu odwoławczego orzekającego w trybie art. 138 kpa, co stanowi naruszenie prawa mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić jeszcze raz należy, że rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ orzekając na podstawie art. 154 k.p.a. oparte jest na uznaniu administracyjnym. Wprowadzenie przesłanki zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem strony oznacza, że organ administracji nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie tych przepisów nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji (J. Borkowski, Uchylenie, zmiana i stwierdzenie nieważności decyzji [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.693). Należy podkreślić, iż sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją jest nową sprawą, jednakże o odmiennym przedmiocie rozstrzygania w stosunku do tego co było orzeczone w trybie zwykłym. Postępowania prowadzone w trybie art. 154 kpa nie tworzy kolejnej instancji odwoławczej i nie służy ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Istotą tego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, z którym należy się zgodzić, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 kpa należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawa, organ przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. O możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej można mówić tylko wtedy, gdy ewentualna zmiana bądź uchylenie, tworząc dla strony nową korzystniejszą sytuację prawną, nie spowoduje naruszenia obowiązujących przepisów prawa. W przeciwnym wypadku zastosowanie art. 154 kpa jest wykluczone (por. wyrok NSA z 9 maja 2005r. l OSK 1746/04, wyrok WSA z Gliwic z dnia 21 stycznia 2008r. IV SA/GL 825/07). Natomiast kategoria interesu społecznego jest pojęciem dynamicznym, stopniowalnym i zmiennym w czasie, co oznacza, że pojęcie to należy każdorazowo rozpatrywać na tle konkretnej sprawy W interesie społecznym niewątpliwie leży to, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu. Taka bowiem sytuacja jest elementem stabilności porządku prawnego. Analizując okoliczności niniejszej sprawy szczególna uwagę należy zwrócić na związek jaki istnieje między orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009r. sygn. akt K 49/07, stwierdzającym niezgodność art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich a zakresem rozpoznania wniosku skarżącego o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ powinien uwzględnić na dzień wydawania decyzji obowiązujący stan prawny, a zatem respektujący derogację niezgodnego z Konstytucją przepisu i z tej perspektywy samodzielnie i odrębnie ocenić występowanie w sprawie obu przesłanek wymienionych w § 1 art. 154 k.p.a., odnosząc ustalone pod ich kątem okoliczności faktyczne, do treści decyzji ostatecznej. Konkludując, stwierdzić należy, że w świetle treści art. 154 k.p.a. zaskarżona decyzja jest wadliwa, albowiem podane w niej motywy odmowy zmiany decyzji ostatecznej nie nawiązują do przesłanek "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony". Organy w ogóle nie skonkretyzowały ani pojęcia słusznego interesu strony, ani nie wskazały w czym przejawiał się interes społeczny, stojący na przeszkodzie weryfikacji decyzji, o jakiej wcześniej była mowa. W doktrynie, a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wielokrotnie zwracano uwagę na konieczność zindywidualizowania, w konkretnej sprawie stosowania art. 154 k.p.a., wymagań interesu społecznego i słusznego interesu stron, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem, w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy ( wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 r., V SA 1346/99, nie publ.). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 154 § 1 i 2 k.p.a. , mającego istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Uchybienia te wskazują również na konieczność wyeliminowania decyzji ją poprzedzającej (art. 135 p.p.s.a.).