II SA/Go 665/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. 1. W dniu [...] lutego 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] w celu wyegzekwowania z majątku J.K. należności z przepadku korzyści majątkowej na rzecz Skarbu Państwa, zgodnie z orzeczeniem Sądu Okręgowego z dnia [...] kwietnia 2007 r., sygn. akt [...]. Następnie w oparciu o tytuł wykonawczy organ egzekucyjny w dniu [...] lutego 2014 r. wystawił zawiadomienie Nr [...] o zajęciu prawa majątkowego J.K., stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego, które skierował do [...] Odpis zawiadomienia wraz z odpisem tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2014 r. organ egzekucyjny przesłał do zobowiązanego za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A., na adres zamieszkania podany w tytule wykonawczym, tj. ul. [...]. Odbiór w dniu 4 marca 2014 r. powyższych dokumentów potwierdziła O.K. - matka zobowiązanego. 2. J.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w piśmie z dnia [...] marca 2014r., nadanym w tym samym dniu w placówce pocztowej, uzupełnionym pismami z dnia [...] marca 2014 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2014 r., złożył zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, prowadzonej na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Naczelnik Urzędu Skarbowego, w dniu [...] maja 2014 r. wydał postanowienie, którym orzekł o oddaleniu zarzutów ze względu na uchybienie terminu do ich wniesienia. Pełnomocnik J.K. złożył zażalenie, w którym wniósł o uchylenie postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] maja 2014 r. oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie wraz z ww. zażaleniem strona wystąpiła do Naczelnika Urzędu Skarbowego z wnioskiem o przywrócenie terminu na wniesienie zarzutów. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego orzekł o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, J.K. złożył zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej, w którym wniósł o uchylenie postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] czerwca 2014 r. i o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej uchylił postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponadto postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej uchylił postanowienie Naczelnika z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej ze względu na uchybienie terminu do ich wniesienia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. orzekł o oddaleniu zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., ze względu na uchybienie terminu do ich wniesienia. J.K. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. 3. Odrębnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego, na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm. – dalej jako "u.p.e.a."), orzekł o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...], wobec stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. J.K., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył zażalenie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 u.p.e.a. poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego ze względu na jego bezskuteczność, w sytuacji gdy zachodziła podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. z uwagi na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz brak doręczenia upomnienia. Zarzucono również naruszenie przepisu art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie. W oparciu o podniesione zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przed podjęciem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego administracyjny organ egzekucyjny obowiązany jest dokonać czynności wyjaśniających, które pozwolą na bezsprzeczne ustalenie okoliczności będących podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 59 § 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Stosownie natomiast do przepisu art. 59 § 3 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, chyba że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje na podstawie art. 34 § 4 tej ustawy. Przepis art. 59 § 5 u.p.e.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Organ podkreślił, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, generalną regułą egzekucji administracyjnej jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku ciążącego na zobowiązanym. Organ egzekucyjny jest natomiast zobowiązany do podjęcia wszelkich środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, by ten cel zrealizować. Zasadniczo nie jest w tym zakresie ograniczony terminem, co oznacza, że zastosowanie art. 59 § 2 u.p.e.a. wymaga stwierdzenia w świetle obiektywnych okoliczności, że zobowiązany nie posiada środków przewyższających wydatki egzekucyjne, oraz że środki takie nie zostaną przez zobowiązanego zgromadzone. Odnosząc się do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, że organ egzekucyjny przed dokonaniem oceny skuteczności postępowania egzekucyjnego w kontekście przesłanki umorzenia postępowania z art. 59 § 2 powinien rozpoznać zgłoszone przez zobowiązanego zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na postanowienie organu II instancji z dnia [...] lipca 2015 r. wniósł J.K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze zarzucono naruszenie przepisów art. 59 § 2 i § 3 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez uznanie, że organ zobowiązany jest powstrzymać się od merytorycznej oceny umorzenia postępowania egzekucyjnego nawet w sytuacji, gdy zachodziła podstawa do umorzenia egzekucji na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 7 u.p.e.a. ze względu na brak skutecznego doręczenia skarżącemu upomnienia. Pełnomocnik podniósł, że organ egzekucyjny nie dokonał prawidłowego doręczenia skarżącemu upomnienia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej bez uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku jest sprzeczne z art. 15 § 1 u.p.e.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dopuścił dowód z dokumentów załączonych do pisma procesowego organu z dnia [...] listopada 2015 r., tj.: z potwierdzenia odbioru pisma z dnia [...] sierpnia 2007 r., pisma skarżącego z dnia [...] września 2007 r., z wydruku z systemu rejestracji centralnej z dnia [...] listopada 2015 r. oraz raportu dotyczącego danych identyfikacyjnych i adresowych osoby fizycznej z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań administracji publicznej wynika z art. 134 p.p.s.a. i wyznaczony jest granicami sprawy administracyjnej, a nie tylko zarzutami skargi. Kontrola sprawowana jest w oparciu o akta administracyjne według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji. Uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny, polegające na uchyleniu kontrolowanych aktów może nastąpić zasadniczo w sytuacji stwierdzenia, że naruszają one przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej, a prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej treść lub dającym podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). 6. Jakkolwiek zgodnie z zasadą określona w art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi to jednak na gruncie postępowania egzekucyjnego sprawa zakreśla się do kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy postanowienia stricte kasacyjnego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Z przedstawionego wyżej sprawozdania wynika, że powodem uchylenia postanowienia o umorzeniu postępowania było nierozpoznanie przez organ I instancji przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego określonej w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Zdaniem organu odwoławczego przed umorzeniem postępowania należało również rozpoznać zarzuty zgłoszone przez skarżącego w sprawie egzekucyjnej. Pogląd ten nie jest co do zasady prawidłowy jeśli rozumieć go generalnie, co zdaje się twierdzić organ. Mianowicie wraz z umorzeniem postępowania egzekucyjnego jednocześnie zostaje umorzona egzekucja administracyjna prowadzona w ramach tego postępowania. Zatem rozpoznanie zarzutów wniesionych przez zobowiązanego na podstawie art. 33 u.p.e.a., zmierzających do umorzenia postępowania egzekucyjnego staje się bezprzedmiotowe i organ egzekucyjny może umorzyć postępowanie w sprawie zarzutów na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r., II FSK 1607/12, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Jednak w przedmiotowej sprawie podstawą umorzenia stał się art. 59 § 2 w zw. z art. 61 u.p.e.a. i w tym zakresie organ odwoławczy trafnie zarzucił temu rozstrzygnięciu brak wyjaśnienia podnoszonej przez skarżącego okoliczności dotyczącej doręczenia skarżącemu upomnienia. Ma to istotne znaczenie dla sprawy, gdyż umorzenie egzekucji z przyczyny określonej w art. 59 § 1 pkt 7 (niedoręczenie upomnienia) a przyczyny wymienionej w art. 59 § 2 u.p.e.a. to dwie różne sytuacje prawne o odmiennych konsekwencjach. W przypadku stwierdzenia niedoręczenia upomnienia ta wada postępowania obciąża organ egzekucyjny i niweczy wszystkie dokonane później czynności egzekucyjne, natomiast w przypadku drugim nie ma mowy o wadliwości postępowania egzekucyjnego, zaś przesłanką umorzenia jest wyłącznie nieopłacalność ponoszenia środków publicznych na postępowanie, które nie zrealizuje swojego celu. W drugim przypadku prawidłowość prowadzonej egzekucji nie zostaje zakwestionowana, zaś powrót do egzekucji jest możliwy w przypadku wystąpienia okoliczności, o której mowa w art. 61 u.p.e.a. Z tych też względów uzasadnione było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. bowiem organ I instancji pominął zupełnie kwestię upomnienia. 7. Choć ustalenia w tym względzie należeć będą do organu I instancji to, odnosząc się do zarzutu skargi i mając na względzie ustrojową funkcję sądu administracyjnego, zachodzi potrzeba wyjaśnienia, że materiał dowodowy sprawy, w tym dokumenty, z których dowód został przeprowadzony przez sąd na rozprawie nie potwierdzają twierdzeń skarżącego o skutkach niedoręczenia mu upomnienia. Z dokumentów tych oraz akt sprawy wynika, że pierwsze upomnienie w z dnia [...] sierpnia 2007 r. w tej samej sprawie egzekucyjnej zostało doręczone skarżącemu na adres podany przez niego oraz znajdujący się w ewidencji. Skuteczność tego doręczenia potwierdza nie tylko formalny odbiór korespondencji przez dorosłego domownika (matkę) skarżącego (k. 48 akt sądowych), ale też treść pisma skarżącego z dnia [...] września 2007 r. kierowanego do organu egzekucyjnego. Kwestia, czy skarżącemu doręczono drugie upomnienie (z dnia 4 stycznia 2013 r.), choć w tym przypadku doszło do doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a. (k. 2 i 3 akt administracyjnych) nie ma znaczenia dla sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2009 r., w sprawie II FSK 315/08, powoływanym w wielu późniejszych orzeczeniach, celem instytucji upomnienia, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a., jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. Upomnienie przypomina przy tym nie o obowiązku, który znany jest zobowiązanemu co najmniej z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego (np. z decyzji administracyjnej), ale o powinności jego wykonania, które - również w interesie strony - może być dobrowolne, ale zagrożone jest realizacją w drodze egzekucji administracyjnej. Jeżeli w danym przedmiocie uprawniającym do egzekucji administracyjnej w stosunku do określonego, niezmienianego następnie podmiotu, na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. przesłane i doręczone zostanie upomnienie, brak jest podstaw do występowania przez wierzyciela z kolejnymi upomnieniami, także w przypadkach ponownego wszczynania postępowania egzekucyjnego w tym samym obszarze. Postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, przy niezmienionej tożsamości przedmiotu i podmiotu oraz podstaw wszczęcia tego postępowania (czyli tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), nie uchyla faktu ani znaczenia prawnego zrealizowanego przez wierzyciela obowiązku wystosowania upomnienia. W konsekwencji jednorazowo wykonany obowiązek przesłania upomnienia dotyczy administracyjnej egzekucji danego przedmiotu w stosunku do danego podmiotu, nie zaś poszczególnych czynności wszczynania postępowania egzekucyjnego w tym samym podmiotowo - przedmiotowym obszarze, również po jego umorzeniu. Z tych względów, w braku innych naruszeń prawa skutkujących uwzględnieniem skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała ona oddaleniu.