II SA/Go 668/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędzia WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant St. sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...]. W dniu [...] czerwca 2025 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako ZUS) wpłynął wniosek, w którym A.K. zwróciła się do organu o umorzenie odsetek od nieopłaconych składek na: - ubezpieczenia społeczne za okres 6/2004 - 3/2007 w kwocie 24.129,08 zł, - ubezpieczenie zdrowotne za okres 7/2004 - 3/2007 w kwocie 6.734,42 zł, - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 6/2005 - 3/2007 w kwocie 1.124,54 zł. Podała, że jest osobą samotną i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Zaznaczyła również, że od 2023 r. jest pod stałą opieką Szpitala Onkologicznego we [...], w którym przeszła operację. Dodała, że koszty leczenia musi ponosić sama, stąd też wysokość otrzymywanej emerytury nie pozwala jej na spłatę tak dużych odsetek, niemniej jednak zobowiązała się uregulować w ratach należność główną zadłużenia. Decyzją z [...] sierpnia 2025 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2, 3 i 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. z 2025 r. poz. 350 ze zm., dalej jako u.s.u.s.), § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej jako rozporządzenie), ZUS odmówił wnioskodawczyni umorzenia odsetek od należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz od należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. ZUS uznał, iż nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz nie zostało wykazane zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego strony. Ponadto zdaniem organu strona nie wskazała, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń i nie wykazała, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Od powyższej decyzji strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podała w postępowaniu odwoławczym, że posiada jedynie 50% udziałów w majątku nieruchomym w postaci mieszkania, dla którego prowadzona jest KW nr [...] i działki rekreacyjnej, dla której prowadzona jest KW nr [...], bowiem nie dokonała podziału majątku z byłym i nieżyjącym już mężem. Ponadto akta uzupełnione zostały o brakującą dokumentację medyczną ukazującą stan zdrowia strony i orzeczenie o stopniu jej niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] października 2025 r. nr [...] Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zweryfikował zadłużenie strony w zakresie ewentualnego przedawnienia i stwierdził, że jest ono wymagalne, gdyż zostało zabezpieczone przez organ wpisem do hipoteki, ale w związku z upływem terminu przedawnienia, zgodnie z zapisem art. 24 ust. 5 u.s.u.s., należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia (czyli po tym terminie nie są naliczane dalsze odsetki). Następnie organ przytoczył treść art. 28 ust. 2 u.s.u.s. stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wskazując, iż podane w treści tego przepisu przesłanki stanowią zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Następnie organ wyjaśnił, że w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że: 1. przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych; 2. nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s., ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy-Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe; 3. nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. - według informacji widniejących w CEIDG [...] stycznia 2017 r. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej; jednocześnie nie wystąpiła przesłanka braku majątku podlegającego egzekucji, bowiem strona uzyskuje dochód z tytułu pobieranego świadczenia emerytalnego, którego kwota pozwala na prowadzenie skutecznej windykacji należności; obecnie potrącenia windykacyjne z tego składnika majątkowego na rzecz organu prowadzącego egzekucję, tj. Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], wynoszą 798,02 zł; ponadto z ustaleń własnych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że strona jest współwłaścicielką 1/2 części: - nieruchomości gruntowej niezabudowanej o powierzchni 0,0415 ha, położonej w miejscowości [...], dla której Sąd Rejonowy w [...]prowadzi KW nr [...], - lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość o powierzchni 45,00 m2, położonego w [...] przy ul. [...], dla którego Sąd Rejonowy w [...] prowadzi KW nr [...]; na przedmiotowej nieruchomości celem zabezpieczenia należności z tytułu składek, ZUS dokonał wpisu do hipoteki na kwotę 53.984,98 zł; 4. nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s., ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia doręczanego zobowiązanemu przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 67) wysokość kosztów upomnienia wynosi 16,00 zł; 5. nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. - w aktach sprawy znajduje się postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z [...] października 2015 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do strony na wniosek ZUS; w jego uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania egzekucyjnego dokonano zajęcia rachunków bankowych w szesnastu centralach bankowych; zajęcie w B. S.A. okazało się skuteczne, lecz z uwagi na brak środków nie mogło być realizowane; dokonano również zajęć wierzytelności z tytułu najmu lokalu użytkowego; zajęcia okazały się skuteczne, otrzymywane środki zostały rozliczone na koszty postępowania egzekucyjnego oraz częściowo na należność główną i odsetki; [...] maja 2013 r. postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone na żądanie wierzyciela; w przedmiotowym postępowaniu tytuły wykonawcze wielokrotnie przydzielano do służby poborcy skarbowemu; [...] października 2015 r. poborca skarbowy sporządził protokół o stanie majątkowym strony, z którego wynikało, że od [...] lutego 2015 r. strona prowadziła działalność gospodarczą - sklep z odzieżą używaną; dochód miesięczny wynosił około 1.300,00 zł i był jedynym źródłem utrzymania strony; według oświadczenia strona jest właścicielką mieszkania w [...] przy ul. [...]; sprzęty i wyposażenie przedstawiają jedynie wartość użytkową; strona zalega z zapłatą czynszu na około 10.000,00 zł; została wszczęta egzekucja z nieruchomości przez komornika sądowego; jest również właścicielką lokalu użytkowego przy ul. [...] w [...]; w lokalu tym prowadziła działalność; towar uzupełniany był na bieżąco (na sklepie towar na kwotę około 3.000,00 zł); według oświadczenia nie posiada środków transportu, wierzytelności i innych praw majątkowych, z których można by było prowadzić skuteczną egzekucję; w toku postępowania organ egzekucyjny, celem ustalenia majątku strony, wielokrotnie występował do różnych instytucji tj.: ZUS Inspektorat w [...] oraz Departamentu Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców; z odpowiedzi wynikało, że strona nie jest właścicielką pojazdów mechanicznych, prowadziła działalność gospodarczą - sklep spożywczo-przemysłowy; z informacji uzyskanych z ewidencji gruntów wynika, że posiada lokal mieszkalny w [...] przy ul. [...], dla którego Sąd Rejonowy w [...] prowadzi Księgę Wieczystą nr [...]; jako współwłaściciel mieszkania widnieje zmarły – K.K.; według informacji posiadanych przez organ egzekucyjny sprawa spadkowa była w toku; nieuregulowana sytuacja prawna nieruchomości oraz sprzedaż udziału w nieruchomości może spowodować udaremnienie egzekucji z przedmiotowego środka i powstanie niewspółmiernie wysokich kosztów; z bazy danych urzędu wynikało ponadto, że strona złożyła ostatnie zeznanie roczne za 2014 r.; był to dochód z wynajmu lokalu; w okresie od 2010 r. do dnia sporządzenia niniejszego postanowienia strona nie składała deklaracji PCC-1, PCC-3, nie dokonała zakupu środków transportu na terenie Unii Europejskiej, nie była podatnikiem podatku od spadków i darowizn, nie była także stroną umów cywilnoprawnych podlegających zgłoszeniu do tamtejszego urzędu skarbowego; Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu niewątpliwie przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. występowała w stosunku do strony sytuacji w pewnym okresie czasu; nie oznacza to jednak, że jest ona spełniona obecnie; obowiązkiem wierzyciela jest badać na bieżąco czy sytuacja finansowa dłużnika uległa zmianie; w przypadku nabycia praw majątkowych, podjęcia zatrudnienia lub uzyskania prawa do świadczeń ZUS jako wierzyciel, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r., poz. 132 ze zm.), zwanej dalej "p.e.a.", nie tylko ma prawo, ale i obowiązek ponownego zastosowania środków egzekucyjnych. ZUS zauważył, że sytuacja strony od chwili wydania ww. postanowienia uległa zmianie, tzn. od [...] września 2019 r. pobiera świadczenie emerytalne, obecnie przyznane w kwocie 3.192,08 zł brutto i właśnie z tego składnika majątkowego prowadzone jest skuteczne przymusowe dochodzenie należności innych wierzycieli przez Komornika Sądowego. Ponadto we wspomnianym postanowieniu Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] nie wskazał, aby w przyszłości egzekucja z nieruchomości o nr KW [...]nie była możliwa, ani tym bardziej niedopuszczalna; 6. nie zachodzi przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. - przedmiotowe należności nie uległy przedawnieniu, gdyż zabezpieczone są hipoteką, jednakże w związku z upływem terminu przedawnienia mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia; Ustalono, że na lokalu mieszkalnym stanowiącym odrębną nieruchomość o powierzchni 45 m2, położonym w [...] przy ul. [...], dla którego Sąd Rejonowy w [...] prowadzi KW nr [...], ZUS dokonał wpisu do hipoteki na łączną kwotę 53.984,98 zł; w dalszej kolejności swoją wierzytelność zabezpieczył także Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...]. ZUS nie jest w posiadaniu wyceny nieruchomości, wiadomo natomiast, że wartość mieszkań o podobnym metrażu w [...], według danych widniejących na stronach internetowych, kształtuje się od ok. 239.000,00 zł do 399.000,00 zł. Dla wdrożenia postępowania egzekucyjnego z tego składnika majątku znaczenie ma niewątpliwie fakt, że jest to jedyne miejsce zamieszkania strony, ale istnieje możliwość przeprowadzenia egzekucji z tego składnika majątku, która pozwoli na pokrycie nieopłaconych składek, kosztów egzekucyjnych oraz zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych strony, przy czym taka procedura jest wieloetapowa i skomplikowana, ale na obecnym etapie nie można definitywnie stwierdzić jej bezskuteczności. Organ podał, że dokonane na majątku zabezpieczenie zwiększa szansę na choćby częściową spłatę zaległych składek, w następstwie ewentualnej licytacji nieruchomości. ZUS podkreślił, że jeżeli istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy, działając jako wierzyciel, nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Następnie ZUS dokonał analizy celem ustalenia czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki umorzenia określone w cytowanym rozporządzeniu oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ZUS uznał, iż przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie zachodzi, ponieważ strona nie prowadzi już działalności gospodarczej. ZUS wyjaśnił, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne lub samych należnych od nich odsetek za zwłokę, wykorzystywane jest w bardzo wyjątkowych przypadkach i każda sytuacja jest oceniana indywidualnie. Zdaniem ZUS decydując się na założenie działalności gospodarczej strona powinna być świadoma, że dodatkowo zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Za ryzyko związane z prowadzoną działalnością, jak również negatywnymi skutkami oraz za wszelkie rozliczenia odpowiada podmiot prowadzący działalność. Natomiast wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie zaległości. W części dotyczącej sytuacji zdrowotnej "oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym ..." z [...] czerwca 2025 r. strona podała, że leczy się onkologicznie i endokrynologicznie. Ponadto jest stałą pacjentką lekarza rodzinnego i zażywa leki na arytmię serca, nadciśnienie tętnicze oraz tarczycę. Na potwierdzenie chorób strona przedłożyła stosowną dokumentację medyczną. Ponadto w aktach sprawy znajduje się również Orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lutego 2018 r. (wydane na stałe, zaś ustalony stopień datuje się od [...] stycznia 2018 r.), z którego wynika, że strona jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym i jest zdolna do pracy według opinii lekarza medycyny pracy. ZUS uznał za udokumentowane problemy zdrowotne strony, stwierdzając, że z całą pewnością są utrudnieniem w codziennej egzystencji, lecz nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności, gdyż nie pozbawiają strony możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego ich opłacenie. Źródłem utrzymania strony jest świadczenie emerytalne, które jest wypłacane niezależnie od stanu zdrowia i co roku przewidziana jest jego waloryzacja, co daje możliwość przystąpienia do dobrowolnej spłaty całości zadłużenia, np. w układzie ratalnym, z ratą dostosowaną do możliwości finansowych. Opisana powyżej sytuacja zdrowotna nie przełożyła się także na aktywność zawodową strony, skoro cały czas jest i czynna zawodowo. Zdaniem ZUS brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że stan zdrowia uniemożliwia i uzyskiwanie dochodu pozwalającego na spłatę należności względem ZUS wraz z odsetkami za zwłokę. Zdaniem ZUS strona nie udowodniła, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę, gdyż skutkowałoby to brakiem możliwości zapewnienia podstawowych potrzeb bytowych. Umorzenie należności jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na stan zdrowia, inne względy społeczne i brak szans na uzyskiwanie dochodów, nie jest możliwe wywiązywanie się ze zobowiązań wobec ZUS. ZUS wskazał, że z oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym wynika, że strona jest wdową i gospodarstwo domowe prowadzi samodzielnie, od [...] września 2019 r. pobiera emeryturę w kwocie 3.189,80 zł brutto, tj. 2.819,00 zł netto, jednak otrzymywane w ten sposób dochody nie są jedynym źródłem utrzymania gospodarstwa domowego, gdyż uzyskuje również dodatkowe środki z tytułu zawartej umowy zlecenia w wysokościach: od [...] lutego 2025 r. do [...] kwietnia 2025 r. -700,00 zł brutto, tj. 560,00 zł netto oraz od [...] maja 2025 r. do [...] czerwca 2025 r. - 650,00 zł brutto, tj. 520,00 zł netto. ZUS we własnym zakresie ustalił, że od [...] września 2019 r. strona jest zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego jako emeryt, a kwota przyznanego świadczenia wynosi obecnie 3.192,08 zł brutto. Świadczenie pomniejszane jest m.in. o kwotę 798,02 zł tytułem miesięcznych potrąceń na rzecz Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], więc wypłacane świadczenie wynosi 2.023,77 zł netto. Ww. dochody są regularne i zasadniczo nie różnią się od dochodów innych osób pobierających świadczenia. Nawet jeżeli otrzymywany w ten sposób dochód nie jest wysoki, to fakt ten nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia odsetek od zaległych składek. Uciążliwość wynikająca z postępowania egzekucyjnego nie zmienia bowiem faktu, że jest ono prowadzone zgodnie z zasadą poszanowania minimum egzystencji, która stanowi wyraz ochrony dłużnika w procesie dochodzenia zaległości. Ponadto od [...] grudnia 2024 r. strona jest zgłoszona do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług. Ponadto strona nie korzysta ze wsparcia finansowego w formie zasiłków stałych, okresowych czy celowych dedykowanych osobom znajdującym się w trudnej sytuacji bytowej, co pozwala to stwierdzić, że jest w stanie zaspokajać swoje potrzeby materialne bez pomocy państwa. Dochód z tytułu emerytury (z uwzględnieniem potrąceń egzekucyjnych) z środkami uzyskiwanymi z umowy zlecenia (2.158,08 zł) kształtuje się przecież na poziomie wyższym od minimum socjalnego ustalonego 30 czerwca 2025 r. na podstawie danych z GUS przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w I kwartale 2025 r. dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego (1.869,94 zł). Zatem sytuacja materialna strony jest na tyle stabilna, że regulowane są bieżące zobowiązania związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego (brak zaległości w opłatach). Ponadto organ wskazał, że pod adresem zamieszkania: [...] zamieszkuje syn strony, który posiada własne źródło przychodów i zapewne partycypuje w kosztach związanych z eksploatacją mieszkania lub zakupu wyżywienia. Można więc sądzić, że materiał dowodowy jest niejednoznaczny i nie daje podstaw do uznania, że sytuacja materialna strony jest ciężka, a istotą prowadzonego postępowania jest ustalenie rzeczywistych dochodów osoby zobowiązanej jak i realnych obciążeń jakie ponosi. Organ dodał, że w przypadku strony istniała także możliwość umorzenia części zadłużenia zgodnie z art. 1 ust. 13 pkt 2 ustawy z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551), ale nie uregulowano w wyznaczonym terminie należności niepodlegających umorzeniu na podstawie przepisów tej ustawy. Postanowieniem z [...] października 2025 r. nr [...] ZUS dokonał sprostowania omyłki pisarskiej zaistniałej w sentencji decyzji z [...] sierpnia 2025 r. nr [...], dotyczącej błędnie wskazanego w pkt 1 okresu zadłużenia na ubezpieczenie zdrowotne - jest 7/2024 - 3/2007, a powinno być 7/2004 - 3/2007. Od powyższej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zwracając uwagę na swoją trudną sytuację życiową i majątkową tj. od wielu lat mieszkam w lokalu wymagającym pilnych remontów bez podstawowego ogrzewania, a koszt zakupu nowego pieca przekracza moje możliwości finansowe, ogrzewam mieszkanie farelką, nie jestem w stanie przeprowadzić remontu kuchni czy łazienki, a wszelkie dochody przeznacza na spłatę innych zobowiązań powstałych wskutek zadłużenia małżeńskiego. Przy czym nie korzysta z pomocy społecznej, nie pobieram zasiłków ani zapomóg, bo stara się być osobą niezależną. Wnioskuje wyłącznie o umorzenie odsetek, których istnienia dowiedziałam się dopiero po uzyskaniu z ZUS zaświadczenia o niezaleganiu z płatnościami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz.1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w przedmiotowej sprawie decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] października 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję ZUS z dnia [...] sierpnia 2025 r. o odmowie umorzenia skarżącej odsetek od nieopłaconych należności z tytułu składek w latach 2004-2007. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w tym przede wszystkim art. 28 u.s.u.s. wraz z przepisami wykonawczymi (rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.), gdzie określone zostały przesłanki dotyczące umorzenia przez ZUS należności z tytułu zaległych składek. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Stosownie do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b. nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 4c. ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe, 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umorzenia należności z tytułu składek zostały określone w wydanym na podstawie art. 3b u.s.u.s. rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. W myśl § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organy obu instancji uznały na gruncie przedmiotowej sprawy, że nie została spełniona żadna z przesłanek uzasadniająca uwzględnienie wniosku skarżącej o umorzenie odsetek od należności z tytułu zaległych składek. Jednak kluczowe znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżone decyzje miała w ocenie Sądu kwestia odnosząca się do przedawnienia spornych odsetek od należności z tytułu składek, której wyjaśnienie poprzedza etap oceny przesłanek merytorycznych dotyczących umorzenia zaległości. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż przedmiotowe odsetki dotyczą należności z lat 2004-2007, a więc sprzed ok. 20 lat. Jednocześnie wcześniej nie toczyło się przed tutejszym sądem postępowanie w tym przedmiocie, w którym ta kwestia poddana byłaby analizie i ocenie. Natomiast wyjaśnienie tej kwestii w sposób jednoznaczny i czytelny jest istotne dla prawidłowego rozpoznania sprawy. Zagadnienie przedawnienia należności z ubezpieczeń społecznych (adekwatnie również odsetek od tych należności) ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ustalenia dopuszczalności prowadzenia i zakresu postępowania w przedmiocie umorzenia zaległych należności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że umorzeniu może podlegać jedynie zobowiązanie istniejące, do którego uiszczenia płatnik jest nadal zobowiązany. Stwierdzenie przedawnienia należności skutkowałoby bowiem uznaniem postępowania za bezprzedmiotowe i koniecznością jego umorzenia (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2017 r., II GSK 1492/17). W świetle aktualnego i jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje się, że sądy administracyjne są właściwe do kontroli kwestii przedawnienia zaległych należności składkowych (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2025 r., I GSK 1021/24, z dnia 14 stycznia 2021 r., I GSK 1569/20). Podkreśla się przy tym, że jest to nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek sądu do skontrolowania postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek (co odnieść należy również do odsetek od tych należności) i ustalenia czy postępowanie to posiadało swój przedmiot. Wobec braku weryfikacji w tym zakresie mogłoby dojść do prowadzenia postępowania, które byłoby bezprzedmiotowe, skutkując koniecznością umorzenia postępowania. Zatem przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ustalenia odnośnie kwestii istnienia należności składkowych (oraz odsetek od nich) powinny być poczynione w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę przesłanek dopuszczających umorzenie zaległości w rozumieniu art. 28 u.s.u..s. czy rozporządzenia. Organ tylko co do należności nieobjętych przedawnieniem może wydać decyzję w przedmiocie umorzenia tych należności albo odmowy ich umorzenia. Zagadnienie przedawnienia należności z tytułu składek uregulowane zostało w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Przy czym należy mieć na względzie, że na przestrzeni lat regulacja dotycząca przedawnienia ulegała zmianie, w tym co do długości okresu po jakim następuje przedawnienie, stąd konieczność indywidualnego ustalania w sprawie stanu prawnego i stosowania w sposób prawidłowy przepisów prawa (w tym z uwzględnieniem treści przepisów przejściowych). Zgodnie jednak z treścią art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Dodać należy przy tym, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 maja 2020 r., o sygn. akt P 2/18 (Dz. U. z 2020 r. poz. 976) zbadał zgodność art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z normami konstytucyjnymi i w orzeczeniu tym stwierdził, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s., w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Na gruncie przedmiotowej sprawy skarżone organy podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że co do należności figurujących na koncie skarżącej upłynął termin przedawnienia, podając, że od [...] października 2004 r. sukcesywnie były one kierowane do przymusowego dochodzenia, ale [...] października 2015 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowania, a potem należności nie zostały ponownie skierowane do przymusowego dochodzenia. Przy czym z uwagi na fakt, że ZUS zabezpieczył ich spłatę poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości, nadal istnieje możliwość ich dochodzenia z przedmiotu hipoteki w związku z treścią art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Przeprowadzona przez Sąd analiza akt administracyjnych sprawy wykazała, że brak jest w nich jednak dokumentów pozwalających dokonać w tym zakresie oceny prawidłowości ustaleń organów. Mianowicie do akt sprawy organ załączył jedynie informację o zabezpieczeniach na majątku dłużnika (k.18 akt administracyjnych organu I instancji), w której wymieniono nieruchomość niezabudowaną w [...] o nr księgi wieczystej [...], choć jednocześnie w zaskarżonej decyzji podano, że zabezpieczenie hipoteka dokonane zostało przez ZUS na nieruchomości lokalowej o numerze księgi wieczystej [...]. Organy nie tylko nie załączyły do akt sprawy wydruku z księgi wieczystej, który potwierdzałby dokonanie przez ZUS zabezpieczenia hipoteką na majątku skarżącej, ale także nie wykazano w jakim zakresie i odnośnie jakich należności składkowych (za jakie okresy, na podstawie jakich decyzji) dokonano tego zabezpieczenia. Ponadto organ załączył do akt administracyjnych informacje o stanie należności z tytułu składek (k. 22 akt administracyjnych organu I instancji), ale wskazują one tylko na zestawienie okresów zaległości z podaniem składki i wysokości odsetek. Natomiast brak w tym zakresie szczegółowych danych i ewentualnych informacji pozwalających na weryfikację tych informacji, a powinno to czytelnie wynikać z akt administracyjnych sprawy. W tym też brak w aktach administracyjnych odpisów decyzji organu odnoszących się do poszczególnych okresów zaległości. Dodatkowo do akt administracyjnych sprawy załączona została korespondencja wewnętrzna prowadzona pomiędzy pracownikami organu odnośnie ustaleń co do m.in. przedawnienia zaległych należności i zabezpieczenia ich wpisem hipoteki, jednak z informacji tych także nie można uzyskać potwierdzenia istotnych kwestii dotyczących przedawnienia należności skarżącej i zabezpieczenia ich wpisem hipoteki. W opisanym zaś powyżej zakresie organ prowadząc postępowanie w ramach ponownego rozpoznania sprawy nie dokonywał uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Zatem stwierdzić należało, iż w aktach administracyjnych sprawy brak jest przede wszystkim istotnego dokumentu jakim jest odpis z księgi wieczystej, w której ZUS dokonać miał wpisu hipoteki celem zabezpieczenia spornych należności. ZUS prowadząc postępowanie i opierając zasadniczą część argumentacji mającej przemawiać przeciwko umorzeniu należności skarżącej z tytułu odsetek od składek na ubezpieczenia społeczne zaniechał włączenia do akt sprawy odpisu księgi wieczystej obrazującej istnienie zabezpieczenia, na które się powołał, w tym na jakiej nieruchomości zabezpieczenie to zostało w istocie dokonane i jakich należności dotyczy. Brak także w aktach sprawy decyzji w oparciu, o które dokonane zostało w/w zabezpieczenie hipoteczne, a z których wynikać powinno także jakich zaległych należności dotyczą decyzje. Ustalenia w tym względzie są zaś nieodzowne dla możliwości stwierdzenia zakresu istniejącego zabezpieczenia hipotecznego, a w konsekwencji dopuszczalności rozpoznania przez organy wniosku skarżącej o umorzenie odsetek od należności składkowych za poszczególne okresy. Inaczej mówiąc, z akt sprawy nie wynika to, czy hipoteka ujawniona w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej własność skarżącej zabezpiecza przedmiot objęty złożonym sprawie wnioskiem, tj. odsetki przypadające od należności z tytułu składek z okresu 06. 2004 – 03.2007. Powyższe nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym załączonym do akt administracyjnych sprawy. Nieudokumentowanie przez organ przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji okoliczności, mających istotne znaczenie w sprawie, stanowi natomiast niewątpliwie naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Tymczasem w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek (w tym także odsetek) ZUS, stosownie do odesłania zawartego w art. 123 u.s.u.s., związany jest zasadami i regulacjami zawartymi m. in. w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Przytoczone przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka wyłącznie na podstawie akt sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są przedstawione sądowi przez organ akta administracyjne, jak i akta sądowe. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają (por. wyroki NSA: z 26 kwietnia 2021 r., I OSK 3727/18; z 16 lutego 2021 r., III OSK 3112/21). "Akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zarazem sąd jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., I OSK 1548/06). W rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu administracji było zatem zgromadzenie w aktach administracyjnych dokumentacji dotyczącej wysokości należności z omawianych tytułów i odsetek od nich, których umorzenia skarżąca się domaga, odzwierciedlającej zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, celem skontrolowania (również przez sąd) prawidłowości ustalenia, w jakiej konkretnie kwocie przypadają nadal do uregulowania, a także pozwalającej na zbadanie, czy i ewentualnie kiedy uległy przedawnieniu. Winno to być w uzasadnieniu decyzji przedmiotem dokładnych ustaleń faktycznych organu administracji oraz rozważań natury prawnej na tym tle – z uwzględnieniem zmian stanu prawnego w świetle regulacji art. 24 u.s.u.s., w tym okresu przedawnienia oraz zdarzeń mających wpływ na bieg terminu przedawnienia. Organ administracji chcąc się skutecznie powołać na wymagalność należności, w tym z powodu dokonanego zabezpieczenia w postaci wpisu hipoteki do księgi wieczystej, powinien niewątpliwie precyzyjnie określić z czego ustalenia te wywodzi z odniesieniem do załączonego do akt administracyjnych materiału dowodowego potwierdzającego jego ustalenia. Rozważania organu administracji powinny obejmować w tym zakresie szczegółowe wyliczenia pozwalające je skontrolować tak sądowi, jak i stronie. Skarżąca winna mieć zapewnioną możliwość odniesienia się do nich już na etapie postępowania przed organem administracji. Sąd dodatkowo zwraca uwagę, iż w sentencji decyzji organu I instancji podano co do poszczególnych odsetek, że naliczone zostały na dzień przedawnienia, bez podania jaka data została przyjęta (w jaki sposób obliczone zostało to przez organ). Jednocześnie z akt sprawy także nie wynika sposób tego wyliczenia, a tym samym określona w zaskarżonej decyzji kwota nie znajduje odzwierciedlenia w załączonym do akt materiale dowodowym. Z powyższych względów Sąd uchylając zaskarżone decyzje, z powodów opisanych w treści uzasadnienia, nie mógł jednocześnie na tym etapie dokonać oceny merytorycznej tych decyzji w zakresie orzeczonej przez organy odmowy umorzenia odsetek od zaległych należności składkowych. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uchylił decyzje organów I i II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną i wskazania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku. W szczególności organ dokona niezbędnego uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, w zakresie opisanym w treści uzasadnienia wyroku, dokona następnie niezbędnych ustaleń i wydając rozstrzygnięcie w sprawie należycie je uzasadni z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. ----------------------- Strona # z 20