II SA/Go 674/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Protokolant Specjalista Magdalena Tyniec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi [...] na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Zasiłek celowy Uchylono decyzję I i II instancji Decyzją nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., Z-ca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., na podstawie art. 7 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zmianami) i § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej a nadto na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił przyznania D.B. pomocy w postaci zasiłku celowego na: dotację w wysokości 5.000,00 złotych na bezzwłoczne przeprowadzenie natychmiastowym trybem remontu kapitalnego mieszkania oraz przyznania środków na wyjazd na turnus rehabilitacyjny, tj. opłacenie kosztów podróży w obie strony, taksę klimatyczną, dopłatę do kuracji pitnej i inne wydatki w wysokości 100,00 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że D.B. jest osobą samotnie gospodarującą, niepełnosprawną w stopniu znacznym, a źródło dochodu stanowi zasiłek pielęgnacyjny oraz zasiłek stały w łącznej kwocie 477,00 zł. Dalej organ stwierdził, że skarżąca zajmuje mieszkanie trzypokojowe z kuchnią i łazienką, kuchnia wymaga odnowienia, duży pokój jest czysty, a pozostałe pomieszczenia nie zostały pokazane podczas wywiadu, pomieszczenia są umeblowane w sprzęty starego typu. Organ wskazał, iż D.B. od wielu lat jest objęta kompleksową pomocą Ośrodka oraz korzysta z wielu form pomocy jak zasiłki celowe, dofinansowanie do żywności czy dotacje na turnusy rehabilitacyjne. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D.B. wyrażając swoje niezadowolenie z zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i ze sposobu działania organu pomocy społecznej w sprawach z jej wniosków. Kwestionując ww. decyzję strona jednocześnie podała, iż decyzja oparta została na fałszywych przesłankach i zażądała nakazania opiece przyznania jej bezzwłocznie pomocy we wnioskowanym zakresie. Decyzją [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm./, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) z uwzględnieniem art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej /Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm./, utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz stwierdził, że decyzję organu pierwszej nie narusza prawa. Kolegium wskazało, że organ pomocy społecznej działający w granicach uznania administracyjnego był uprawniony do dokonania odrębnej oceny występujących w sprawie okoliczności niż ocena tychże okoliczności dokonana przez stronę, a postępowanie odwoławcze nie wykazało, że dozwolone granice uznania administracyjnego zostały przez organ l instancji - przy rozpoznaniu wniosku strony - naruszone. Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D.B. stwierdziła, że zaskarżone decyzje naruszają rażąco prawo oraz że organy prowadziły postępowanie błędnie, rażąco naruszając prawo, w sposób przewlekły, dopuszczając się bezczynności i opieszałości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu swojego stanowiska podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uwzględnił skargę z innych przyczyn niż zarzuty skargi. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznych reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593 ze zm.) - zwana dalej ustawą - oraz - stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy - przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a. W myśl przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Organ administracyjny ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz oceny na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jedynie ustalone w taki sposób okoliczności mogą być uznane za udowodnione i mogą stanowić materiał dowodowy będący niezbędną i faktyczną podstawą do wydania decyzji administracyjnej. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu decyzji organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Z brzmienia wskazanego tu przepisu ustawy wynika, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej w oparciu o instytucję uznania administracyjnego. Spełnianie kryteriów ustawowych przez osobę zainteresowaną nie oznacza obowiązku organu do przyznania świadczenia. Pomimo faktu, że decyzja o przyznaniu zasiłku jest wydawana w granicach tzw. "uznania administracyjnego", to jednak każda sprawa z wniosku o przyznanie tej formy pomocy wymaga dogłębnej analizy i wyjaśnień, które muszą mieć oparcie w zebranym materiale dowodowym. Stosownie do treści art. 39 ust 1 i 2 powołanej wyżej ustawy zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Skarżąca w przedmiotowej sprawie zwróciła się z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na dotację w wysokości 5.000.00 złotych na remont kapitalny mieszkania, a także o środki na wyjazd na turnus rehabilitacyjny, tj. opłacenie kosztów podróży w obie strony, taksę klimatyczną, dopłatę do kuracji pitnej i inne wydatki w wysokości 100,00 złotych. Art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) stanowi, że w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Redakcja powyższego przepisu wskazuje, że organ prowadzący postępowanie o przyznanie świadczenia z tytułu pomocy społecznej obligatoryjnie przeprowadza wywiad środowiskowy (jego aktualizację) w przypadku ubiegania się o przyznanie takiego świadczenia po raz kolejny oraz w przypadku, gdy organ poweźmie informację o zmianie danych zawartych w wywiadzie przeprowadzonym przed wystąpieniem przez stronę o przyznanie kolejnego świadczenia z pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że skarżąca korzysta ze stałych form pomocy społecznej, a zatem aktualizacja wywiadu winna być sporządzona nie rzadziej niż co 6 miesięcy. Aktualizacja wywiadu ma służyć ocenie czy w sytuacji życiowej, materialnej wnioskodawcy nastąpiły zmiany, które mogłyby mieć wpływ na okoliczność związaną z przyznaniem świadczenia. Wywiad środowiskowy (jego aktualizacja) jest głównym środkiem dowodowym w postępowaniu o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że w dniu 10 lipca 2007r. sporządzona została aktualizacja wywiadu środowiskowego, podczas której dokonano oględzin mieszkania skarżącej. Z aktualizacji wywiadu środowiskowego winno wynikać czy zachodzi potrzeba faktyczna do przyznania wnioskowanej pomocy, a zatem na tle rozpatrywanej sprawy - czy lokal wymaga prac remontowych oraz czy strona potrzebuje wnioskowanych środków na wyjazd na turnus rehabilitacyjny, tj. opłacenie kosztów podróży w obie strony, taksę klimatyczną, dopłatę do kuracji pitnej i inne wydatki w wysokości 100,00 złotych. Na podstawie sporządzonego wywiadu środowiskowego organ, biorąc pod uwagę posiadane środki finansowe oraz liczbę osób ubiegających się oraz korzystających z pomocy społecznej powinien wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Z akt sprawy wynika, iż dokonano aktualizacji wywiadu środowiskowego, w której pracownik socjalny określił tylko łączny dochód na osobę w rodzinie w kwocie 477 złotych oraz wskazał wnioskowaną i otrzymywaną przez skarżącą pomoc wraz z źródłami jej finansowania. W ocenie Sądu ta aktualizacja, jest bardzo lakoniczna i nie odnosi się do zgłoszonych przez skarżącą potrzeb. Na jej podstawie nie można więc wysnuć wniosków, które organy zawarły w uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć, a w szczególności to, że zgłoszone potrzeby nie są niezbędne. Zdaniem Sądu treść uzasadnień decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Stwierdzenie, iż "kuchnia wymaga odnowienia, duży pokój jest czysty, natomiast pozostałe pomieszczenia nie zostały wykazane podczas wywiadu. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu, że pomieszczenia są umeblowane w meble starego typu.", nie znajduje żadnego oparcia w analizowanych aktach administracyjnych. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż do niniejszej sprawy nie został sporządzony wywiad środowiskowy, a tylko aktualizacja wywiadu środowiskowego, z której ustaleń w żaden sposób nie można dokonać analizy i oceny sytuacji skarżącej. Zdaniem Sądu z danych zawartych w przedmiotowej aktualizacji wywiadu środowiskowego nie wynikają wnioski zawarte w uzasadnieniach decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie stanowiące podstawę odmowy przyznania pomocy socjalnej. Co prawda duża ilość wniosków skarżącej o przyznanie pomocy socjalnej powoduje, iż organ administracyjny prowadzi postępowanie administracyjne niejako na skróty, gdyż zna sytuację osoby starającej się o przyznanie pomocy z wywiadów środowiskowych sporządzonych w związku z jej innymi wnioskami, jednak w tym miejscu wskazać należy, iż rola wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych jest na tyle ważna, że jego analiza powinna być zawarta w uzasadnieniach decyzji, do których go sporządzono. Analiza tego wywiadu z kolei winna być skorelowana z rzeczywistym stanem sytuacji materialnej osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy społecznej. Wywiad środowiskowy jest bowiem sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, swoistym trybem postępowania dowodowego, kwestionariusz zaś szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów k.p.a., mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. W świetle powyższego lakoniczna aktualizacja wywiadu środowiskowego z dnia 18 lipca 2007 roku sporządzona w związku z wnioskiem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie może być uznana za prawidłowo przeprowadzony wywiad środowiskowy mogący być podstawą do ustalenia istnienia ewentualnych przesłanek przyznania zasiłku celowego D.B.. Nie ulega także wątpliwości, iż niniejsza aktualizacja stoi także w sprzeczności z wskazanymi w przedmiotowych uzasadnieniach decyzji wnioskami z niej wynikającymi, gdyż z danych zawartych w aktualizacji wywiadu środowiskowego nie sposób wywnioskować twierdzeń zawartych w uzasadnieniach decyzji wydanych w tej sprawie. W świetle powyższego analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie organ l instancji naruszył zasady postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienia decyzji organu l instancji nie zostały zauważone przez organ II instancji. Utrzymując w mocy wadliwą decyzję administracyjną organ II instancji naruszył obowiązujące przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy. W tych istotnych kwestiach zachodzą więc poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku całego postępowania. Brak także dowodów na to, że organ II instancji prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Oznacza to, że kwestie te nie zostały przez organy obu instancji dostatecznie zbadane. Natomiast, zdaniem Sądu, wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec takiego stwierdzenia Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie organy nie poczyniły właściwych ustaleń, przez co nie wyjaśniły dokładnie sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 §3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo trzeba zaznaczyć, iż rozpoznanie skargi wymagało dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który był podstawą prawną jej wydania. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w konsekwencji nie wskazał, że wydał on decyzję z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, co powinno skutkować uchyleniem przez Kolegium decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Z tych względów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., w świetle, którego organ ten powinien był uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji, przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania wskazując jednocześnie na konieczność wyeliminowania uchybień wynikających ze wskazanych powyżej naruszeń. W tej sytuacji należało uznać, że doszło do naruszenia wyszczególnionych wyżej norm postępowania, które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).