II SA/Go 675/15

Dnia 13 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.H. w przedmiocie niewykonania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 143/14 p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. M.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę w przedmiocie niewykonania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 143/14. Przywołanym wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp., po rozpoznaniu skargi M.H., uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Skarga nie została podpisana przez M.H., lecz przez G.D., który wskazał, że czyni to z upoważnienia skarżącego. Zarządzeniem z dnia 24 września 2015 r. M.H. został wezwany na adres podany w skardze do uzupełnienia jej braku formalnego poprzez podpisanie skargi w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W odpowiedzi, w terminie wyznaczonym do uzupełnienia braku, G.D. oświadczył pisemnie jako pełnomocnik M.H., iż przebywa on w Stanach Zjednoczonych i skarga może być przez niego podpisana dopiero po powrocie, około daty 1 listopada 2015 r. Kolejnym zarządzeniem z dnia 19 października 2015 r. G.D. został wezwany do uzupełnienia braku formalnego skargi przez złożenie: oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, dokumentu wskazującego, że G.D. spełnia jedną z przesłanek wynikających z art. 35 § 1 p.p.s.a., pozwalających na występowanie w postępowaniu sądowym w charakterze pełnomocnika skarżącego M.H., ewentualnie podpisanie skargi osobiście przez skarżącego M.H. – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Jednocześnie został pouczony o treści art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. u. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a. oraz została mu doręczona kserokopia skargi celem ułatwienia wykonania wezwania. Wezwanie to zostało doręczone dnia 22 października 2015 r., adresat odebrał je osobiście. W wyznaczonym terminie nie zostało ono wykonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się bowiem wyłącznie na podstawie prawnie dopuszczalnej i skutecznie wniesionej skargi. Z dniem 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (opublikowana w Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Zmianami została objęta również treść art. 154 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu w wersji obowiązującej do dnia 14 sierpnia 2015 r., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, mogła wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Natomiast w wersji znowelizowanej przepis ten stanowi, iż w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej wyłączona została zatem przez ustawodawcę możliwość wniesienia skargi na niewykonanie wyroku uchylającego lub stwierdzającego nieważność aktu lub czynności w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Taki właśnie charakter miał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 143/14, którym uchylono decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]. W konsekwencji od dnia 15 sierpnia 2015 r. skargę na niewykonanie przez organ administracji tego rodzaju wyroku należy uznać za niedopuszczalną, gdyż rozpoznawanie takich skarg zostało wyłączone z zakresu właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Oznacza to, że skarga taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na nadesłanej do Sądu skardze widnieje pieczęć PINB z datą [...] sierpnia 2015 r., jednakże z adnotacji na pieczęci ani z nadesłanych akt nie wynika, czy skarga została złożona przez stronę osobiście w siedzibie organu, czy też nadesłana drogą pocztową, lecz nie załączono do niej koperty. Niezależnie jednak od tego, czy skarga została złożona po 15 sierpnia 2015 r., czy tez wysłana pocztą przed tą datą, tzn. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej p.p.s.a., wskazane wyżej przepisy w wersji znowelizowanej znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż zawarty w ustawie nowelizującej przepis art. 2 (będący przepisem przejściowym) umożliwia zastosowanie przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. (wprowadzonego przez art. 1 pkt 42a ustawy nowelizującej) do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. Niezależnie od powyższego, w rozpatrywanej sprawie zaistniała również inna podstawa odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna zawierać elementy wymienione w tym przepisie (wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy, określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego), jednak powinna również czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Wymagania te zostały określone w art. 46 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje m.in., że pismo powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a.), nadto do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo, jeżeli wnosi je pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa (art. 46 § 3 p.p.s.a.). Brak któregoś ze wspomnianych elementów stanowi brak formalny skargi. Stosownie do treści art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku skargi nieuzupełnienie w powyższym terminie braków formalnych skutkuje jej odrzuceniem, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Omawiane braki skargi mogą być uzupełniane w następstwie wezwania przez sąd w terminie i ze skutkiem określonym w art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 49 § 1 p.p.s.a. Strona winna stosować się do wezwań sądu, a tym samym przesłać wszystkie żądane od niej dokumenty oraz uzupełnić wszystkie braki, którymi dotknięte jest złożone przez nią pismo procesowe. Nieuzupełnieniem braków skargi jest nie tylko niewykonanie wezwania, ale także jego nieprawidłowe, czy niepełne wykonanie. Mając na uwadze dobro prawem chronione jakim jest prawo do sądu, stronie niewątpliwie należy umożliwić uzupełnienie braków skargi. Jeżeli jednak z takiej możliwości nie skorzystała w sposób odpowiedni, wówczas ponosi konsekwencje procesowe swego zaniedbania. Każde nieuzupełnienie właściwie zdiagnozowanych istotnych braków formalnych skargi skutkuje jej odrzuceniem (postanowienie NSA z 29 grudnia 2011 r., I OSK 2319/11, LEX nr 1149332). Okoliczność, iż strona jest reprezentowana przez pełnomocnika w niczym nie zmienia powyższej konkluzji, co do znaczenia i charakteru prawa do sądu. Z samej istoty przedstawicielstwa, którego formą jest pełnomocnictwo wynika, że czynności prawne materialne i procesowe dokonywane są w imieniu innej osoby i z bezpośrednim skutkiem prawnym dla niej. Czynność prawna dokonana przez przedstawiciela (pełnomocnika) i w zakresie jego umocowania powoduje powstanie praw lub obowiązków bezpośrednio po stronie reprezentowanego. Tym samym wszelkie działania i zaniechania pełnomocnika w podejmowaniu określonych czynności procesowych odnoszą skutek prawny wobec mocodawcy (postanowienie NSA z 22 stycznia 2014 r., II GSK 2179/13, LEX nr 1452753). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w treści art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 49 § 1 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że każde nieuzupełnienie właściwie zdiagnozowanych istotnych braków formalnych skargi skutkuje jej odrzuceniem. O takim braku formalnym skargi można mówić również wówczas, gdy strona składając skargę nie podpisała jej, jak również będąc reprezentowana przez pełnomocnika nie dołączyła pełnomocnictwa odpowiadającego swoim zakresem przedmiotowi sprawy, która została wszczęta na skutek wniesienia tej skargi. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż niedołączenie do skargi pisemnego pełnomocnictwa jest brakiem formalnym, który podlega uzupełnieniu w trybie określonym w art. 49 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 23 stycznia 2008 r., II GSK 361/07, LEX nr 471052). Oczywistym jest przy tym, iż chodzi o pełnomocnictwo pozwalające na jednoznaczne i prawidłowe określenie zakresu umocowania pełnomocnika oraz że nieuzupełnienie tego braku skutkuje odrzuceniem skargi w myśl powołanych wyżej przepisów. Formalizm procesowy stanowi gwarancję ochrony interesów procesowych osób działających w postępowaniu oraz zapewnia przewidywalność postępowania i stabilizację sytuacji prawnej jego uczestników (S. Cieślak, Formalizm postępowania cywilnego, Warszawa 2008, s. 119). Skierowane do M.H. wezwanie z dnia [...] września 2015 r. do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez jej podpisanie zostało doręczone osobie uprawnionej do odbioru przesyłki, legitymującej się stosownym pełnomocnictwem w tym zakresie, w dniu [...] października 2015 r. W wyznaczonym terminie wezwanie to nie zostało wykonane, jednakże G.D. oświadczył pisemnie jako pełnomocnik M.H., iż przebywa on w Stanach Zjednoczonych i skarga może być przez niego podpisana dopiero po powrocie, około daty 1 listopada 2015 r. Kolejne wezwanie z dnia [...] października 2015 r., tym razem skierowane do G.D. (o nadesłanie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, dokumentu wskazującego, że G.D. spełnia jedną z przesłanek wynikających z art. 35 § 1 p.p.s.a., pozwalających na występowanie w postępowaniu sądowym w charakterze pełnomocnika skarżącego, ewentualnie podpisanie skargi osobiście przez skarżącego M.H.) zostało doręczone G.D. w dniu 22 października 2015 r. ustawowy siedmiodniowy termin do uzupełnienia braku formalnego skargi rozpoczął swój bieg dnia 23 października 2015 r. i upłynął bezskutecznie z dniem 30 października 2015 r. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi, co oznacza, że brak formalny skargi nie został uzupełniony. Wobec powyższych okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.