II SA/Go 683/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi L.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia treści aktów urodzeń I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. 1. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. L.W. zwróciła się do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego o uzupełnienie treści aktów urodzeń E.Z., G.Z., H.Z. oraz B.Z. (urodzonych w okresie od 1947 r. do 1955 r.) poprzez wpisanie w aktach urodzeń tych osób drugiego imienia ich matki "K.". Podała, że obecnie przed Sądem toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej J.K.Z., z domu H., urodzonej [...] marca 1925 r. w [...]. W akcie urodzenia tej osoby wskazano dwa powyższe imiona, natomiast w aktach urodzenia jej czterech wymienionych wyżej synów jako imię matki wpisano J.. Sąd prowadzący postępowanie spadkowe wezwał L.W. (w trybie uzupełnienia braków formalnych wniosku) jako osobę, która złożyła wniosek o stwierdzenie nabycia spadku, do złożenia odpisów skróconych aktów urodzenia synów zmarłej z wpisanymi prawidłowo imionami spadkodawczyni. 2. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego, działając m.in. na podstawie art. 36, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1264 ze zm.) oraz art. 61 dekretu z dnia 25 września 1945 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. Nr 48, poz. 272 ze zm., zwanego dalej dekretem), odmówił uzupełnienia treści aktów urodzeń czterech wskazanych wyżej osób poprzez wpisanie drugiego imienia matki "K.". W uzasadnieniu decyzji Kierownik USC podał, iż w czasie, w którym zostały zarejestrowane przedmiotowe akty urodzeń, to jest od [...] lutego 1947 r. do [...] lutego 1955 r., obowiązywały zasady rejestracji stanu cywilnego określone dekretem. Zgodnie z jego art. 61 ppkt c) w akcie urodzenia wymienia się z możliwie największą dokładnością m.in. imię każdego z rodziców. Przedstawiony katalog danych, które musiały się znaleźć w akcie urodzenia w okresie obowiązywania wymienionego przepisu ma charakter zamknięty i nie zawiera on wskazania dotyczącego wpisania więcej niż jednego imienia każdego z rodziców dziecka w jego akcie urodzenia. Zmiana w tym zakresie nastąpiła dopiero z dniem 1 marca 1987 roku, z dniem wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1264). Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy w akcie urodzenia zamieszcza się imię (imiona) każdego z rodziców. Dotyczy to jednak tylko aktów urodzeń zarejestrowanych w dacie obowiązywania niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 51 (1) dekretu, jak również art. 18 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego - akt stanu cywilnego powinien zawierać tylko te dane, które są przewidziane przez prawo. Ustawodawca dopuszcza uzupełnienie aktu stanu cywilnego tylko w sytuacji, kiedy nie zawiera on danych, określonych dla każdego rodzaju aktu (urodzenia, małżeństwa, zgonu). Po sprawdzeniu zapisów w przedmiotowych aktach urodzeń oraz porównaniu ich treści z aktem małżeństwa rodziców oraz odpisem aktu urodzenia matki ustalono, że akty urodzenia zostały sporządzone zgodnie z art. 61 dekretu. Do aktów wpisano wszystkie przewidziane tym przepisem dane. Wobec powyższego, przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego nie ma zastosowania do aktów urodzeń sporządzonych przed dniem wejścia w życie cytowanej ustawy, co jest zgodne z powszechnie przyjętą zasadą zakazu działania przepisów prawa wstecz. Tym samym nie pozwala na uzupełnienie treści przedmiotowych aktów urodzeń o drugie imię matki. 3. Od powyższej decyzji Kierownika USC L.W. złożyła odwołanie do Wojewody. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i uzupełnienie treści aktów urodzeń przez wpisanie drugiego imienia matki "K.", ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie Kierownikowi Urzędu Stanu Cywilnego uwzględnienia wniosku. Obowiązujące przepisy o aktach stanu cywilnego w dacie sporządzenia aktów urodzeń nie zabraniały umieszczenia drugiego imienia i nie wskazywały obowiązku pominięcia w aktach urodzenia drugiego imienia rodziców. Skoro jednak ta okoliczność została pominięta w aktach urodzeń, których uzupełnienia strona wnioskowała, to winny one być uzupełnione o pełne i rzeczywiste imiona matki w trybie art. 36 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego. Uzupełnienie w tym trybie aktów stanu cywilnego nie stanowi jak interpretuje to organ w zaskarżonej decyzji, działania przepisów prawa wstecz. Taka wykładnia jest oczywiście błędna, sprzeczna z praktyką stosowaną w innych urzędach stanu cywilnego i utrudnia sądowe postępowanie spadkowe. 4. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nakazując przeprowadzenie czterech odrębnych postępowań i wydanie czterech decyzji administracyjnych. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Kierownika USC dotknięta jest istotną wadą formalną, ze względu na wszczęcie jednego postępowania w czterech sprawach administracyjnych. Zainteresowana złożyła wprawdzie jeden wniosek, jednakże okoliczność ta nie uprawniała organu pierwszej instancji do połączenia czterech spraw administracyjnych w jedno postępowanie. Wniosek dotyczył bowiem uzupełnienia czterech odrębnych aktów urodzenia. Sprawy te powinny być przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych i tyluż odrębnych rozstrzygnięć, z zachowaniem ich indywidualności, przy czym nie było podstaw do połączenia ich na podstawie art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) w jedno postępowanie. Kwestia uzupełnienia aktów urodzenia objętych wnioskiem nie wynika bowiem "z tego samego" stanu faktycznego, lecz znajduje oparcie w indywidualnych okolicznościach dotyczących każdej z osób, dla których akty urodzenia zostały wydane. Dodatkowo Wojewoda nakazał organowi pierwszej instancji pobranie opłaty skarbowej od złożonego w sprawie wniosku. 5. Na powyższą decyzję Wojewody L.W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organowi uzupełnienie treści aktów urodzeń zgodnie z wnioskiem. Zarzuciła organowi odwoławczemu pominięcie milczeniem zarzutów zawartych w odwołaniu i nie zajęcie stanowiska co do istoty sprawy. Dodatkowo podniosła, że inne organy załatwiają tego rodzaju sprawy odmiennie, uwzględniając żądania wnioskodawców. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje 6. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miały one lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 7. W sprawie rysują się dwie istotne kwestie. Pierwsza związana jest z prawidłowością stanowiska Wojewody, który w naruszeniu art. 62 k.p.a. upatrywał wyłącznej podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji uniemożliwiającej merytoryczne rozpoznanie odwołania. Druga dotyczy istoty sprawy to jest prawnej możliwości wprowadzenia do treści aktu urodzenia, sporządzonego pod rządami dekretu z dnia 25 września 1945 r. Prawo o aktach stanu cywilnego, drugiego imienia matki wnioskodawczyni. Rozważając pierwszą z wymienionych kwestii należy wskazać, że zgodnie z art. 36 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego – akt stanu cywilnego niezawierający wszystkich danych, które powinny być w nim zamieszczone, podlega uzupełnieniu. Przedmiotem wniosku były cztery odrębne akty, jakkolwiek w uzupełnieniu każdego z nich, ze względu na sprawę spadkową, skarżąca posiadała interes prawny. Z punktu widzenia formalnego, co do każdego z tych dokumentów zachodziła potrzeba konkretyzacji i indywidualizacji prawa materialnego. Problematyczne jest natomiast, czy mogła ona nastąpić w ramach jednego postępowania i jednej decyzji. Przepis art. 62 k.p.a. powoływany przez organ odwoławczy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. Uznawany jest on bowiem za wadliwy konstrukcyjnie i budzący przez to poważne wątpliwości (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 357-358). Już z tej racji jego stosowanie i wywodzenie z jego ewentualnego naruszenia skutków prawnych powinno być szczególnie powściągliwe. 8. Odnosząc przedmiot sprawy do przesłanek wymienionych w art. 62 k.p.a. należy wskazać, że dwie z nich to jest identyczność podstawy prawnej oraz właściwość jednego organu administracyjnego nie budzą żadnej wątpliwości. Jeśli zaś chodzi o identyczność stanu faktycznego, to użyty w analizowanym przepisie zwrot "z tego samego stanu faktycznego" należy odczytywać w kontekście funkcjonalnym, tym bardziej, że ustawodawca odnosi go do terminu "sprawy", nie za sprawa, co oznacza, że warunkiem jego zastosowania nie jest wielość stron postępowania, lecz wielość spraw administracyjnych (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 357-358, także por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 290). Wbrew zatem stanowisku organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku zajętemu przez organ odwoławczy zachodziło współuczestnictwo formalne, pozwalające na prowadzenie jednego postępowania administracyjnego. Natomiast trafnie organ ten uznał, że powinnością organu pierwszej decyzji było odrębne rozstrzygnięcie o każdej ze spraw to jest o każdym dokumencie, którego dotyczył wniosek o uzupełnienie. W sytuacji, w której wniosek nie został uwzględniony z przyczyn podanych w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. uchybienie to nie miało istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż istotą problemu była materialnoprawna możliwość uzupełnienia wskazanych we wniosku aktów stanu cywilnego. Z tego punktu widzenia decyzja organu odwoławczego nie odpowiada wymogom art. 138 § 2 k.p.a. , gdyż skutki naruszenia art. 62 k.p.a. nie pozostają w związku z przesłankami wydania decyzji kasatoryjnej, którymi jest wyłącznie konieczność uprzedniego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Jak wiadomo konstrukcja postępowania odwoławczego zakłada, że decyzja taka stanowi wyjątek od ogólnej reguły, jaką jest rozstrzyganie merytoryczne przez organ drugiej instancji, co oznacza, że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, op. cit., s. 493). Żadne zatem inne wady postępowania, niż wymienione w tym przepisie nie dają organowi podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Z tych też względów zaskarżona decyzja, jako wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i 62 k.p.a. podlegała uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.). 9. Ze względu na ustrojowe kompetencje sądu administracyjnego i uprawnienie przewidziane art. 135 p.p.s.a. należało wyeliminować z obrotu prawnego również decyzję organu pierwszej instancji. Mianowicie trafnie organ ten przyjął, że w okresie urodzin całej czwórki rodzeństwa obowiązywał wspomniany dekret z 25 września 1945 r. Prawo o aktach stanu cywilnego. Zgodnie z art. 61 ppkt c) tego dekretu w akcie urodzenia wymienia się m.in. imię (nie imiona) każdego z rodziców, co, w ocenie organu, przesądza, że niedopuszczalne było wprowadzenie do treści aktu drugiego imienia rodzica. Wskazany wniosek, oparty wyłącznie na językowych dyrektywach wykładni, nie jest zasadny. Analiza dekretu z 25 września 1945 r. Przepisy wprowadzające prawo o aktach stanu cywilnego wskazuje, że akt urodzenia J.K.Z. został sporządzony zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili jej urodzenia na tamtym terenie, gdyż brak jest jakiejkolwiek przesłanki pozwalającej na przyjęcie, aby było inaczej. Tym samym należy przyjąć, że dwa imiona nadano jej zgodnie z prawem. W uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 1934 r., I C 2800/32 (OSNC z nr 5/1934, poz. 274), podjętej krótki czas po urodzeniu matki skarżącej, zawarto pogląd, że ze względu na porządek publiczny imiona metrykalne posiadają w zasadzie charakter niezmienności. Zatem również przepisy dekretu z 1945 r. Prawo o aktach stanu cywilnego należy interpretować tak, aby w możliwie najwyższym stopniu uczynić zadość tej zasadzie. Zawarte w art. 61 ppkt c) tego dekretu wyrażenie "imię" należy więc odczytywać w ten sposób, że jeżeli danej osobie (w tym przypadku rodzicowi osoby, dla której sporządza się na podstawie dekretu akt urodzenia) w chwili urodzenia nadano dwa imiona, to jako "imię" rodzica należało właśnie te imiona wpisać. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w kontekście funkcjonalnym użycie przez prawodawcę w przepisach dekretu liczby pojedynczej zamiast mnogiej nie może być traktowane jako zamierzone i racjonalne, gdyż żadne przekonywujące argumenty za takim rozwiązaniem nie przemawiają. Jest to raczej niedopatrzenie, czy też błąd redakcyjny usprawiedliwiony ogromem zadań spoczywających na legislatorach porządkujących stan prawny po drugiej wojnie światowej. Natomiast funkcjonalną interpretację terminu "imię" potwierdza początkowa treść art. 61 dekretu, gdzie zawarto zalecenie, aby dane w akcie urodzenia wpisywać "z możliwie największą dokładnością" oraz praktyka wpisywania lub uzupełniania aktów stanu cywilnego w innych częściach kraju, aprobowana przez orzecznictwo (por. wyrok WSA w Białymstoku z 25 października 2007 r., II SA/Bk 382/07, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Konieczne jest również wskazanie, że tylko przez uzupełnienie aktów stanu cywilnego skarżąca może realizować swoje prawa do spadku. 10. Stwierdzając błędną wykładnię prawa materialnego to jest art. 61 dekretu z dnia 25 września 1945 r. Prawo o aktach stanu cywilnego mającą wpływ na wynik sprawy sad administracyjny uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą związane przedstawioną wykładnią oraz oceną prawną kontrolowanej sprawy (art. 153 p.p.s.a.). ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego. O wstrzymaniu wykonalności decyzji organu odwoławczego orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.