II SA/Go 69/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Asesor WSA Michał Ruszyński, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Protokolant Specjalista Kamila Karwatowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi [...] na Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienie terminu do wniesienia odwołania Uchylono zaskarżone postanowienie Postanowieniem nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., powołując się na przepis art. 119, art. 121 § 4 i § 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), nałożył na E.K. grzywnę w wysokości 6.455 zł w celu przymuszenia, a nadto obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie przedmiotowego postanowienia w wysokości 68 zł. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wskazał, że decyzją tego organu nr [...] zobowiązano E.K. do rozbiórki (usunięcia) kontenera blaszanego znajdującego się na działkach o nr ewid. [...], położonych w R., gm. S. oraz do uporządkowania terenu po rozbiórce, a także do zawiadomienia tego organu o wykonaniu powyższego obowiązku. Organ l instancji wskazał, iż w dniu 5 czerwca 2006r. wysłane zostało do E. K. upomnienie nr [...], w którym ponownie wezwano ją do wykonania ww. obowiązku, jak również uprzedzono zobowiązaną, że w razie jego niewykonania zostanie wszczęte przeciwko niej postępowanie egzekucyjne. Organ zaznaczył także, że przedmiotowe upomnienie zostało doręczone E. K. w dniu 21 czerwca 2006r., co oznacza, że postępowanie egzekucyjne mogło być wszczęte najwcześniej 29 czerwca 2006r. tj. po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Z uwagi na stwierdzenie niewykonania ww. obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wszczął postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia. Pismem z dnia [...] E. K. wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. -zażalenie na powyższe postanowienie. W złożonym zażaleniu podniosła, iż jest obywatelką Rzeczypospolitej Polskiej, mieszkającą od 25 lat na terenie Niemiec. Poinformowała, że położoną w obrębie R. działkę o nr ewid. [...] zakupiła w celu budowy budynku letniskowego, jednakże z uwagi na sprawy zawodowe i sytuację rodzinną uniemożliwiające powrót do kraju, podjęła działania zmierzające do sprzedaży działki. Sygn. akt II SA/Go 69/07 E. K. w zażaleniu zaznaczyła również, iż na przedmiotowej działce ostatni raz była w 1999r. Stwierdziła ponadto, że poinformowała Inspektorat Nadzoru Budowlanego o tym, że nikomu nie zezwalała na wykorzystanie działki i nikt nie uzyskał prawa do użytkowania oraz zagospodarowania posesji. W jej ocenie, nieuwzględnienie złożonego oświadczenia "przez organ rozpatrujący realizację przepisów prawa budowlanego" stanowi naruszenie Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do kontenera, którego dotyczy nakaz rozbiórki, E. K. podniosła, iż być może został on postawiony przez właściciela działki przylegającej [...], bądź przez inną osobę. Oznajmiła, że za pomocą znajomych zamieszkałych w Z. próbowała ustalić właściciela złożonego bez jej zgody, na jej terenie kontenera. Zaznaczyła, iż z uwagi na fakt, że kontener ten może stanowić dla osoby, która go posadowiła bliżej nieokreśloną wartość, obawia się, że w przypadku jego "utylizacji" mogłaby odpowiadać w postępowaniu cywilnym za jego zniszczenie. W jej ocenie kontener jako niezwiązany na stałe z terenem na którym został posadowiony jest obiektem małej architektury, na który nie jest wymagane zgłoszenie. E. K. stwierdziła również, że organy zlekceważyły procedurę ustalenia własności, a także zarzuciła Powiatowemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego we W. dowolną interpretację przepisów prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe składająca zażalenie wniosła o "kasację stronniczego postanowienia". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...], działając na podstawie przepisu art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia organ ten wskazał, że zgodnie z art. 141 § 2 kpa stronie służy prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia jej tego postanowienia. Wniesione po ustawowym terminie zażalenie nie podlega rozpatrzeniu przez organ odwoławczy. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1998r. (sygn. akt IV SA 727/96) organ II instancji podkreślił, iż w takiej sytuacji, zgodnie z treścią art. 134 w zw. żart. 144 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nr [...] z dnia Sygn. akt 11 SA/Go 69/07 [...]. zostało odebrane w dniu 16 października 2006r. (data stempla zwrotu do nadawcy potwierdzenia odbioru) przez dorosłego domownika. Na podstawie podpisu zamieszczonego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zaskarżonego postanowienia oraz na podstawie analizy zwrotnych potwierdzeń odbioru innych pism organu przesyłanych E. K. w toku postępowaniu, organ odwoławczy ustalił, że osobą, która podjęła się oddania pisma [...] był brat wnoszącej zażalenie - A.T.. Z uwagi na powyższe termin do wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie upłynął z dniem 23 października 2006r. Organ II instancji wskazał, że E. K. złożyła zażalenie w urzędzie pocztowym w dniu 30 października 2006r. tj. po upływie ustawowego terminu do wniesienia zażalenia. E. K. pismem z dnia 9 stycznia 2007r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]. Skarżąca podniosła, że z pisma Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]. wynika, że zażalenie zostało wniesione w terminie, zaś Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego jest innego zdania, co oznacza w praktyce, "że każdy organ posiada inne normy prawne i inne spojrzenie na stan faktyczny". Odnosząc się w dalszej części skargi do kwestii związanych z kontenerem, którego dotyczy obowiązek rozbiórki, E. K. wskazała, że organy ścigania nie ustaliły kto posadowił tenże kontener na stanowiącej jej własność działce. Poinformowała także, że zwróciła się do organów ścigania o ustalenie, czy sporny element zagospodarowania działki nie pochodzi z kradzieży. Dla potwierdzenia tego faktu skarżąca dołączyła do skargi odpis pisma z dnia 17 listopada 2006r. adresowanego do Komisariatu Policji w S.. Skarżąca podkreśliła, że dopiero po zakończeniu dochodzenia przez organy ścigania i otrzymaniu informacji, że może ona "zutylizować porzucony barakowóz", dokona jego rozbiórki. W jej ocenie do chwili zakończenia tego postępowania, działania Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we W., jak i Inspektoratu Wojewódzkiego są niezgodne z prawem. W konsekwencji E. K. wniosła o "uchylenie dotychczasowego postępowania w tej sprawie" do czasu zakończenia postępowania prowadzonego na jej wniosek przez Komisariat Policji w S.. Sygn. akt II SA/Go 69/07 W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy odniósł się ponadto do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego różnicy stanowisk organu l i II instancji w przedmiocie terminowości złożonego zażalenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż czynności podejmowane przez organ odwoławczy w pierwszym etapie postępowania odwoławczego tj. na etapie badania formalnego, zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania (zażalenia). Podkreślił, że zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego organ odwoławczy jest zobowiązany do oceny tych przesłanek; nie może opierać się przy tym wyłącznie na oświadczeniu organu l instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek okazała się zasadna z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Dokonując na mocy przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem należało uznać, że doszło ze strony organu odwoławczego do naruszenia przepisów postępowania warunkującego uchylenie postanowienia. Organ odwoławczy ustalając uchybienie terminu do wniesienia zażalenia wyszedł z założenia, że skuteczne było doręczenie postanowienia z dnia 11 października 2006 r. dokonane w trybie artykułu 43 kpa. Z taką oceną zgodzić się jednak nie można. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że art. 43 kpa regulujący doręczenie zastępcze stanowi wyjątek od doręczenia właściwego, które polega zasadniczo na doręczeniu pisma w stronie w jej mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 40 § 1 i art. 42 § 1 kpa). Niewątpliwie ten charakter normy wpływa na sposób interpretacji, który nie może rozszerzać jej zastosowania. Doręczenie przewidziane w art. 43 kpa jest skuteczne, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: 1) adresat jest nieobecny w mieszkaniu w czasie doręczania pisma, 2) pismo zostało przyjęte za pokwitowaniem przez dorosłego domownika, 3) osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Sygn. akt II SA/Go 69/07 W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że używane w art. 42, 43 i 44 kpa pojęcie "mieszkania" oznacza rzeczywiste, faktyczne mieszkanie adresata, co oznacza jego centrum życiowe. Natomiast przez nieobecność adresata należy rozumieć wszelkiego rodzaju nieobecność czasową, wywołaną zwykłymi okolicznościami, lecz niezwiązaną ze zmianą miejsca zamieszkania lub pobytu, wyjazdem na stałe do innej miejscowości lub za granicę, [por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. Zakamycze 2005, str. 518] Z kolei ustalając krąg "domowników" w rozumieniu art. 43 kpa należy posłużyć się wykładnią Sądu Najwyższego, przyjętą również w orzecznictwie sądów administracyjnych, a wyrażoną w postanowieniu z 13 listopada 1996 r. (O SNP 1997 nr 11 poz. 187) w następujący sposób: Status domowników adresata pisma (art. 43 kpa) mają zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe. Natomiast osoby obce adresatowi nie są jego domownikami nawet gdy mieszkają w tym samym mieszkaniu, chyba że zostały przez adresata włączone do wspólnoty domowej i prowadzą z nim (jego rodziną) wspólne gospodarstwo. W przeciwnym razie osoby takie należy traktować jako sąsiadów adresata i o fakcie doręczenia im przeznaczonej dla niego przesyłki poinformować zainteresowanego przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia na drzwiach jego mieszkania, względnie izby w jego mieszkaniu. Podkreślić należy, że dla skuteczności doręczenia zastępczego niezbędnym jest, aby doręczenie przesyłki domownikowi nastąpiło w mieszkaniu adresata. Tylko doręczenie dokonane przy zachowaniu omówionych powyżej warunków może wywołać określony skutek prawny. Mianowicie zastosowanie omawianego trybu stwarza fikcję prawną doręczenia pisma adresatowi i to w dniu pokwitowania przesyłki przez dorosłego domownika, wobec czego od tego dnia rozpoczyna się bieg terminu do dokonania czynności procesowej. Jednocześnie w orzecznictwie sformułowano pogląd, że domniemanie doręczenia pisma adresatowi powstaje wówczas, gdy jest pewne, że pismo zostało wręczone jednej z osób wymienionych w przepisie art. 43 kpa. Zaznaczyć również należy, że domniemanie doręczenia pisma adresatowi w sposób przewidziany w wymienionym przepisie może być obalone dowodem przeciwnym. W szczególności ocenie organu orzekającego według zasad określonych w art. 80 kpa, podlega pokwitowanie odbioru przesyłki doręczonej pocztą, stwierdzające Sygn. akt II SA/Go 69/07 fakt co do daty i osoby odbierającej przesyłkę od organu administracji publicznej. [ por. wyrok NSA z 22 stycznia 2002 r. II SA/Kr 2439/01 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok NSA z 13 grudnia 1996 r. SA/Wr 81/96 niepubl., M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. II Zakamycze 2005, str. 360] W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że przesłane na adres skarżącej postanowienie z dnia 11 października 2006 r. odebrane zostało w dniu 16 października 2006 r. przez dorosłego domownika, tj. brata skarżącej A.T.. W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych pozwala przyjąć, że przesyłka doręczona została w dniu 16 października 2006 r. mimo, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki brak jest adnotacji odbierającego pismo i doręczającego co do daty odbioru, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 46 § 1 i § 2 kpa. Według umieszczonego na druku potwierdzenia odbioru stempla pocztowego dzień 16 października 2006 r. był dniem nadania zwrotnego potwierdzenia odbioru do jego nadawcy. Organ mógł więc w ramach swobodnej oceny dowodów przyjąć ten dzień jako datę doręczenia przesyłki adresatowi zwłaszcza, że jest to wariant korzystny dla skarżącej. Dodać trzeba, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje sią, że wpisanie daty doręczenia nie jest warunkiem koniecznym uznania skuteczności doręczenia w sytuacji, gdy odbierający potwierdził jego odbiór własnoręcznym podpisem (wyrok NSA 29 kwietnia 1994 r. SA/Łd 202/93 niepubl.). Zastrzeżenia jednak budzą pozostałe ustalenia co do skuteczności dokonanego doręczenia zastępczego. Mianowicie postanowienie organu l instancji odebrane zostało - według potwierdzenia odbioru - przez osobę, która podpisała się "A- T.". Przesyłka zaadresowana była do E. K. na adres [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podał, że z analizy zwrotnych potwierdzeń odbioru innych pism należy wnioskować, że osobą, która odebrała pismo był brat skarżącej A.T.. W istocie wcześniejsze doręczenia pism organu l instancji, adresowane do skarżącej, potwierdzone zostały adnotacją, że odbierającym był "brat", aczkolwiek w ocenie Sądu podpis odbierającego wskazuje raczej na nazwisko "T.", a nie "T.". Sygn. akt II SA/Go 69/07 Ubocznie tylko trzeba zauważyć, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym osobą upoważnioną przez skarżącą do odebrania pism sądowych jest J. T. (określony w piśmie z 17 listopada 2006 r. k.9 - jako "przyjaciel rodziny"), natomiast według kopii aktu notarialnego (k. 26) skarżąca E. K. nosiła nazwisko panieńskie "D.", Kwestia samego nazwiska osoby odbierającej pismo adresowane do skarżącej ma jednak znaczenie drugorzędne. Istotna jest bowiem wątpliwość co do tego, czy osoba odbierająca korespondencję należy do kręgu domowników w rozumieniu art. 43 kpa. Niewątpliwie organ l instancji miał podstawy by uznać, że postanowienie z dnia 11 października 2006 r., jak też wcześniejsze przesyłki kierowane były na właściwy adres. Sama skarżąca w piśmie z dnia 2 maja 2006 r. wskazała jako własny adres: [...], oraz osobiście w dniu 16 sierpnia 2006 r. odebrała jedną z przesyłek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (k. 9 i 13 akt administracyjnych). Dopiero w zażaleniu z dnia 25 października 2006 r. E. K. wskazała adres zagraniczny [...] podając jednocześnie, że jest "obywatelką RP zamieszkałą od ponad 25 lat na terenie RFN". W normalnym toku postępowania administracyjnego wskazanie przez stronę adresu zamieszkania w zażaleniu nie miałoby wpływu na ocenę skuteczności doręczenia postanowienia organu l instancji. W niniejszej sprawie okoliczność ta ma znaczenie o tyle, że organ prowadzący postępowanie pierwszoinstancyjne - wbrew nakazowi z art. 41 § 1 kpa - nie pouczył skarżącej o obowiązku zawiadomienia organu administracji o każdej zmianie swego adresu. Jednak najważniejszą w sprawie okolicznością podlegająca ocenie było to, czy lokal położony w Z. przy ul. [...] można było potraktować jako mieszkanie adresata, a osobę odbierającą w tym lokalu korespondencję przeznaczoną dla skarżącej jako "domownika", upoważnionego do odbioru zastępczego. Niewątpliwie nie można uznać za prawidłowe doręczenie pisma w trybie art. 43 kpa w sytuacji, gdy organowi wiadomo, że adresat w danym mieszkaniu nie przebywa. Skoro więc organ odwoławczy dowiedział się z zażalenia, że skarżąca zamieszkuje pod innym adresem niż podawany wcześniej, to należało podjąć odpowiednie czynności sprawdzające. W szczególności należało wyjaśnić okoliczności pobytu skarżącej w lokalu w Z., gdzie między innymi podjęła przesyłkę w dniu 16 sierpnia 2006 r., w celu ustalenia rzeczywistego miejsca zamieszkania skarżącej i charakteru jej pobytu w kraju i za granicą. Skarżąca powinna wyjaśnić jaki jest status prawny i faktyczny mieszkania w Z. przy ul. [...] i z jakich względów wskazywała Sygn. akt II SA/Go 69/07 ten adres zamieszkania, w sytuacji gdy twierdzi jednocześnie, że od wielu lat mieszka w Niemczech. Ustaleniu podlegało również to, kim dla skarżącej jest osoba, która odebrała korespondencję w toku postępowania administracyjnego. Bez wyjaśnienia powyższych okoliczności, organ odwoławczy nie mógł uznać, że doręczenie zastępcze było skuteczne, a siedmiodniowy termin do złożenia zażalenia rozpoczął swój bieg od dnia 17 października 2006 r. Wobec zastrzeżeń poczynionych wyżej organ odwoławczy niezasadnie przyjął domniemanie, że pismo w konkretnej dacie zostało adresatowi doręczone. Podkreślić należy, że zastępcza forma doręczenia przewidziana w art. 43 kpa tylko wtedy rodzi domniemanie doręczenia pisma adresatowi, gdy jest pewne, że spełnione zostały wszystkie warunki ustanowione tym przepisem. Gwarancyjny charakter przepisów o doręczeniu, w połączeniu z zasadą pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa), czynił niedopuszczalnym, a na pewno przedwczesnym, uznanie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, że nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W konsekwencji należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa.