II SA/Go 690/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia niepieniężnego oddala skargę. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. W.S. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z wnioskiem o przyznanie świadczenia niepieniężnego w formie niezbędnego ubrania. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako k.p.a.) oraz art. 106 ust. 4, art. 36 pkt 2, art. 48, art. 107, art. 7 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 7 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm. - określanej dalej jako u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358) odmówił przyznania W.S. świadczenia niepieniężnego tj. pomocy rzeczowej w formie odzieży w miesiącu czerwcu 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] maja 2019 r. oraz z zebranej dokumentacji wynika, że strona jest osobą samotnie gospodarującą, nie osiąga żadnego dochodu, a zatem spełnia kryterium dochodowe uprawniające do przyznania pomocy, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 701 zł. Sytuacja życiowa (bytowa, zawodowa, ekonomiczna) strony nie uległa zmianie od czasu przeprowadzenia ostatniego wywiadu środowiskowego w dniu [...] maja 2019 r. Strona zamieszkuje sama w lokalu jednopokojowym w starym budownictwie, ma możliwość korzystania z kuchni oraz z WC wraz z innymi sąsiadami. Kuchnia jest wyremontowana i wyposażona w sprawną kuchenkę typu westfalka, ale strona z niej nie korzysta. Ponadto, organ I instancji ustalił, że strona nadal posługuje się nieważnym dowodem osobistym, pomimo że kilka miesięcy temu przyznano pomoc pieniężną na ten cel. Jak wynika z raportu Powiatowego Urzędu Pracy, strona zarejestrowana była w okresie od dnia [...] grudnia 1998 r. do dnia [...] września 2007 r. jako osoba bezrobotna poszukująca pracy. Podczas spotkań pracownicy socjalni przedstawili zgłoszenia wolnych miejsc pracy, ale strona odmawiała podjęcia w tym przedmiocie rozmów podnosząc, że składanie przez organ propozycji pracy stanowi przejaw jej dyskryminacji. Pracownik socjalny w celu umożliwienia klientowi przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej zaproponował także uczestnictwo w zajęciach integracji społecznej, którym jednak strona także nie była zainteresowana. Strona oświadczyła, iż nie pracuje i nie posiada żadnego źródła utrzymania i nie ponosi opłat związanych z utrzymaniem mieszkania, nie zgłasza problemów natury zdrowotnej. Wnioskodawcę poinformowano o możliwości skorzystania z gorącego posiłku w Dziennym Domu Pomocy w [...] oraz o usługach w zakresie darmowej odzieży świadczonej przez Fundację [...]. W ocenie organu I instancji, strona nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości w zakresie poprawy swojej sytuacji bytowej. Strona jest osobą wykształconą, znającą przepisy prawa, w tym w szczególności przepisy ustawy o pomocy społecznej, o czym świadczy liczna korespondencja z organem. Strona sprawnie porusza się w systemach informatycznych, co daje możliwość wyjścia przez z systemu pomocy społecznej np. poprzez podjęcie zatrudnienia i posiadanie środków finansowych. W ocenie organu postawa strony od wielu lat jak i w toczącym się postępowaniu jest świadoma i celowa, utrudniająca współpracę z organem, a tym samym nie przejawia zamiaru i chęci "wyjścia z systemu pomocy społecznej i samodzielnym i odpowiedzialnym życiu w społeczeństwie". Strona oczekuje rozwiązania wszystkich problemów życiowych przez Ośrodek Pomocy Społecznej, bez jakiejkolwiek własnej inicjatywy. Mając powyższe na uwadze, a w szczególności ze względu na brak aktywności strony w pokonywaniu niepomyślności życiowych, organ negatywnie rozpoznał wniosek strony. Od powyższej decyzji W.S. złożył odwołanie nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji, zarzucając mu m.in., że od 30 sierpnia 1996 r. w dalszym ciągu organ nie dopełnił obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy prawa strony do samodzielnego lokalu mieszkalnego. Odwołujący zwrócił się o przekazanie sprawy Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], dalej również jako SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 7 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 36 pkt 2, art. 48 u.p.s., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji. SKO wskazało, iż celem pomocy społecznej są działania mające na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby i rodziny nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, zapobieganie trudnym sytuacjom i podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin. Organ zauważył, iż brak aktywności ze strony osoby zainteresowanej pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia takiej pomocy dodając, iż pomoc socjalna nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcenia nieprawidłowych nawyków. Natomiast odnosząc się do wniosku strony o przekazanie odwołania Rzecznikowi Praw Obywatelskich SKO stwierdziło, iż brak jest podstaw do jego uwzględnienia, gdyż w świetle ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych organem wyższego stopnia w przedmiotowej sprawie jest SKO. Na powyższe rozstrzygnięcie SKO W.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżając ją w całości. Skarżący podał, iż Ośrodek Pomocy Społecznej od dnia 30 sierpnia 1996 r. do dnia wniesienia skargi w dalszym ciągu nie chce dopełnić obowiązku zarejestrowania jego pierwszego wniosku z dnia [...] sierpnia 1996 r. o pomoc społeczną i dopełnienia dalszych obowiązków w celu jego załatwienia. Dodatkowo zarzucił przekroczenie uprawnień przez wydawanie decyzji administracyjnych na podstawie fałszywych cz. I i IV Kwestionariusza wywiadu, bo bez uprzedniego przeprowadzenia ze skarżącym wywiadu. Skarżący wskazał, że organ nadużywa swej władzy przez zmuszenie skarżącego do zrejestrowania się Urzędzie Pracy pod pozorem poszukiwania innej pracy niż powrotu do przerwanej pracy zawodowej w szkole i rozpoczęcia zgłoszonej przez niego działalności gospodarczej po zrealizowaniu jego prawa nabytego do samodzielnego lokalu mieszkalnego z dodatkową izbą mieszkalną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd Wojewódzki, w granicach tak określonej właściwości, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego. W myśl art. 36 u.p.s. pomoc społeczna może być udzielona w formie pieniężnej lub w formie rzeczowej. Rozpatrywana sprawa dotyczyła wniosku o przyznanie pomocy w formie rzeczowej tj. odzieży. Podnieść należy, że udzielenie pomocy w formie rzeczowej nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego, tak jak ma to miejsce w przypadku pomocy pieniężnej. Pomoc rzeczowa, o której mowa w art. 36 ust. 2 u.p.s. udzielana jest z uwzględnieniem zasad ogólnych pomocy społecznej, czyli ma na celu zaspokojenie elementarnych potrzeb oraz wsparcie osoby wnioskującej w rozpoczęciu nowego, samodzielnego życia. Istnieją: świadczenia adresowane do osób starszych, chorych i niepełnosprawnych, środowisk marginalizowanych, a także do dzieci i rodzin. Wprawdzie, jak wyżej podniesiono, omawiany rodzaj świadczeń zasadniczo nie jest zależny od progu dochodowego, jednak zgodnie z ogólnymi przesłankami udzielania pomocy społecznej, wymienionymi w art. 2 ust. 1 u.p.s. materialna sytuacja osób i rodzin zwracających się o pomoc nie jest bez znaczenia. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że skarżący nie osiąga żadnego dochodu, w dacie składania wniosku był osobą bezrobotną, chociaż nie zarejestrowaną w PUP. Odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia organ oparł na przepisie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i uzasadnił brakiem współdziałania skarżącego z organem w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej skarżącego oraz niepodejmowaniem samodzielnych działań w tym kierunku, a w tym przede wszystkim – nie podejmowaniem zatrudnienia, pomimo przedstawianych propozycji pracy. Nadto organ wskazał skarżącemu na możliwość zaspokojenia zgłaszanej potrzeby w ramach działalności Fundacji [...], z której to propozycji jednak skarżący nie skorzystał. Wskazać należy, że przywołany powyżej przepis art. 11 ust. 2 opiera się na instytucji uznania administracyjnego. Przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego oznacza wyposażenie organu administracji w kompetencję do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych (wyrok NSA z 3 września 2010 r., II GSK 745/09,CBOSA). Swoboda ta, czy innymi słowy rzecz ujmując pole uznania przysługującego organowi podejmującemu decyzję uznaniową, podlega pewnym ograniczeniom, przy czym głównych ograniczeń szukać należy w dyrektywach wynikających z granic "wewnętrznych" i granic "zewnętrznych" uznania. Granice wewnętrzne to nic innego jak cele (wartości), dla realizacji (ochrony) których ustawodawca wyposaża organ w możliwość działania uznaniowego. Cele (wartości) te można zazwyczaj wprost z ustawy, w której regulacjach znajduje się norma materialnoprawna zawierająca upoważnienie do korzystania z uznania, z Konstytucji RP, z prawa wspólnotowego, umów międzynarodowych, czy nawet ogólnych zasad prawa i zasad prawa administracyjnego. Z kolei granice zewnętrzne uznania mają wynikać wprost z normy (norm) prawa materialnego administracyjnego, na podstawie których podejmowana jest decyzja. Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że norma materialnoprawna stanowiąca oparcie dla zaskarżonej decyzji w sprawie odmowy przyznania zasiłku okresowego, zawarta jest w art. 48 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Świadczenie udzielane przez organ pomocy społecznej na podstawie art. 48 ustawy jest świadczeniem rzeczowym; polega na dostarczeniu m.in. przedmiotów, które zwykło się kwalifikować jako elementy odzieży. Warunkiem udzielenia świadczenia w postaci ubrania jest okoliczność, aby osoba zgłaszająca zapotrzebowanie na odzież była jej pozbawiona. Ustawodawca nie pozwala organowi badającemu sprawę wnikać w celowość przyznania ubrania oraz wartościować zasadność takiej pomocy w zależności od przyczyn, które doprowadziły osobę do pozbawienia jej ubrania. Przez pozbawienie ubrania należy rozumieć nie tylko utratę ubrania, które osoba wcześniej miała, lecz również brak rzeczywistych możliwości zagwarantowania sobie odzieży. Pozbawienie ubrania nie będzie występowało, jeżeli osoba ubiegająca się o pomoc: 1) będzie dysponowała stosowną odzieżą własną; 2) będzie dysponowała środkami pieniężnymi lub majątkiem dostatecznym do nabycia odzieży albo 3) będzie w stanie własnym staraniem zapewnić sobie ubranie. Jak wyżej podniesiono, w sprawach o przyznanie pomocy społecznej w formie rzeczowej spełnienie kryterium dochodowego wnioskodawcy nie ma przesądzającego znaczenia, jednak również w wypadku tej formy pomocy organ ma obowiązek kierowania się zasadami ogólnymi pomocy społecznej wyrażonymi w przepisach art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu ustalenia organu w zakresie ziszczenia się w sprawie okoliczności negatywnych, o których mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s., mogły stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ prawidłowo przyjął, że pomoc ta ma charakter wspomagający osobę zainteresowaną w przezwyciężeniu jej trudnej sytuacji życiowej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nakładają na osoby korzystające z pomocy społecznej, obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznawane są dopiero po wykorzystaniu własnych zasobów, uprawnień i możliwości wnioskodawcy - jako ostatnie ogniwo systemu zabezpieczenia społecznego. Okoliczność niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia prawidłowo została oceniona przez organ jako przesłanka odmowy przyznania świadczenia, mieszcząca się w dyspozycji art. 11 ust. 2 ustawy. Nadto skarżącemu zaproponowano pomoc rzeczową w ramach działalności Fundacji [...], z której to propozycji skarżący nie skorzystał. W tych okolicznościach sprawy rozstrzygnięcie organów obydwu instancji nie wykroczyło poza granice uznania administracyjnego wynikającego z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przedstawione w decyzjach organów obydwu instancji motywy rozstrzygnięcia mają oparcie zasadach i celach pomocy społecznej. Reasumując przyjdzie stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa materialnego, ani prawa procesowego w stopniu skutkującym konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.