II SA/Go 692/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Decyzją z [...] lutego 1998 r., nr [...], Komendant Rejonowy Policji przyznał J.S. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem trzech norm zaludnienia. Wnioskiem z [...] grudnia 2008 r., J.S. – emeryt policyjny – zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008. Pismem z [...] stycznia 2009r., Komendant Powiatowy Policji poinformował J.S. o zmianie przepisów dotyczących wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wyjaśniając, że nie przysługuje on emerytom i rencistom policyjnym. Z uwagi na brak wypłaty tego równoważnika pieniężnego J.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II SAB/Go 14/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uwzględnił te skargę zobowiązując Komendanta Powiatowego policji do wydania decyzji w przedmiocie wniosku J.S. z dnia [...] grudnia 2008 r. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 w terminie 30 dni od doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji cofnął J.S. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Po wniesieniu przez stronę odwołania, decyzją z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wyrokiem z 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 725/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił wskazane wyżej decyzje organu pierwszej i drugiej instancji. Sąd przyjął, że wbrew jednoznacznemu żądaniu skarżącego wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego – organy orzekły o cofnięciu uprawnień w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji odmówił J.S. wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008, 2010 i 2011, z powodu niemożności ustalenia jego wysokości. Po wniesieniu przez stronę odwołania decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 437/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję organu pierwszej i drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1800/11 oddalił skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dnia [...] maja 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] lutego 1998 r. o przyznaniu J.S. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z kolei postanowieniem z [...] czerwca 2012 r., Komendant Powiatowy Policji, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty stronie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012. Organ wskazał, że zagadnieniem wstępnym, warunkującym zawieszenie postępowania, jest ustalenie, czy w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja administracyjna przyznająca J.S. równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, a co za tym idzie prawo pobierania świadczenia. Na powyższe postanowienie J.S. złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji, stwierdził nieważność decyzji Komendanta Rejonowego Policji z [...] lutego 1998 r., nr [...]. Natomiast postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji o zawieszeniu postępowania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że organ pierwszej instancji prowadzi postępowanie w sprawie indywidualnej, tj. z wniosku J.S. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz, że Komendant Wojewódzki Policji prowadzi z urzędu w trybie nadzwyczajnym postępowanie administracyjne w przedmiocie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej równoważnik. Zatem organ pierwszej instancji obligatoryjnie zobowiązany był do zawieszenia prowadzonego postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest ustalenie, czy w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja administracyjna przyznająca J.S. – jako emerytowi policyjnemu – równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ nie podzielił stanowiska strony, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 marca 2012 r., I OSK 1800/11 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 21 lipca 2011 r., II SA/Go 437/11 nałożyły na organy Policji obowiązek naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Co więcej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 725/10 wskazał, że brak było podstaw do zamieszczenia w wyroku zgodnie z wnioskiem skargi, uznania prawa do świadczenia, obowiązku jego wypłaty i że wynika ono z przepisów ustawowych, zobowiązania organu do wypłaty spornego równoważnika wraz z odsetkami, czy też wskazania (uznania) posiadania prawa do świadczenia na przyszłość. Na powyższe postanowienie Komendant Wojewódzki Policji złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, jako wydanych z naruszeniem prawa i bez uznania prawomocnych wyroków NSA i WSA w Gorzowie Wlkp. Uzasadniając skargę podał, że Naczelny Sąd Administracyjny ostatecznie rozstrzygnął sprawę i nie ma w związku z tym żadnych podstaw do zawieszenia postępowania. Żaden przepis prawa nie stanowi bowiem, że prawomocny wyrok nie może być wykonany, bo organ zawiesił postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dnia 19 września 2012 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego, w którym podał on, iż decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] lipca 2012 r., składając jednocześnie do akt kopię tej decyzji. Natomiast postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Komendant Powiatowy Policji podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku J.S. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia incydentalna z punktu widzenia postępowania w przedmiocie wypłaty skarżącemu, będącemu emerytem policyjnym, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, mianowicie legalność postanowień zawieszających postępowanie w sprawie. Odnosząc się do kwestii dotyczącej przesłanek zawieszenia postępowania należy wskazać, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a, który reguluje podstawy zawieszenia ze względu na istnienie zagadnienia wstępnego, określa następujące warunki jego zastosowania: 1) istnienie zagadnienia wstępnego, 2) ujawnienie się tego zagadnienia w toku postępowania administracyjnego, 3) kompetencja innego organu lub sądu do jego rozstrzygnięcia, 4) zależność rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego w innej sprawie. Ocena zaś tego zagadnienia należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Oznacza to, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jest wymagane dla zgodnego z prawem rozstrzygnięcia toczącego się postępowania. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania, uwarunkowane jest rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, które ze względu na jego przedmiot należy do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej lub sądu. Zależność, o której mowa ma charakter związku bezpośredniego. Chodzi zatem o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ administracji publicznej musi zatem ustalić istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W rozpoznawanej sprawie wszczęte zostało przez Komendanta Wojewódzkiego Policji postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji z [...] lutego 1998 r., nr [...], przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Stanowiące podstawę prawną decyzji z [...] lutego 1998 r., nr [...] zarządzenie MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 76, poz. 708 ze zm.) zostało uchylone rozporządzeniem MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r., które przestało obowiązywać z dniem wejścia w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r., poprzez uchylenie między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Skoro przedmiotem zawieszonego przez organy administracji postępowania jest wypłata skarżącemu tego świadczenia, które po zmianie stanu prawnego skarżącemu jako emerytowi policyjnemu nie przysługuje, to kwestia wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego (który wypłacany był jedynie na podstawie corocznie składanych oświadczeń mieszkaniowych) jest bez wątpienia zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prowadzenie więc postępowania w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności decyzji), stanowi zagadnienie wstępne (prejudycjalne) dla rozstrzygnięcia w sprawie wypłaty skarżącemu – emerytowi policyjnemu – równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z uwagi na brak po stronie orzekających w sprawie organów administracyjnych naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) należało oddalić.