II SAB/Go 14/09

Dnia 17 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J.S. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego J.S. z dnia [...] roku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 – w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia Sądu, II. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji na rzecz skarżącego J.S. kwotę 66 złotych (sześćdziesiąt sześć) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 1998 Nr [...] roku J.S. zostało przyznane prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia, ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 roku emerytowany funkcjonariusz Policji J.S. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 -2008 wraz z odsetkami. Wywodził, iż należnego mu świadczenia został bezprawnie pozbawiony w 2006 roku i to w sytuacji gdy została wydana i nadal obowiązuje decyzja przyznająca mu równoważnik pieniężny, co oznacza, iż nabył ustawowo uprawnienia do świadczenia. Powoływał się w uzasadnieniu wniosku na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007 roku w sprawie IV SA/Gl 434/06 oraz utrzymujący go w mocy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 roku w sprawie I OSK953/0. Do wniosku dołączył oświadczenia mieszkaniowe dotyczące lat 2006-2008. Odpowiadając na wniosek pismem z dnia [...] stycznia 2009 roku Komendant Powiatowy Policji udzielił wnioskodawcy wyjaśnień co do obowiązującego stanu prawnego. Wskazał, iż § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2002 r. nr 100 poz. 919) zostały uchylone w wyniku jego nowelizacji, co skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 roku uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Zdaniem Komendatnta decyzja administracyjna ustalająca bezterminowo prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego kształtuje sytuację prawną adresata i ma znaczenie w toku rozpoznawania sprawy o ustalenie wysokości tego świadczenia. Uprawnienie wnioskodawcy do równoważnika ustalano i wypłacano na podstawie składanych corocznie oświadczeń mieszkaniowych w oparciu o akty wykonawczych do ustawy o Policji. Przy czym nie było praktyki wydawania decyzji administracyjnej. Komendant stwierdził, iż uchylenie przepisów, na podstawie których dokonywano oceny uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego, oznacza wygaśnięcie – z mocy prawa - z dniem 1 stycznia 2006 roku wydanych w tym zakresie decyzji administracyjnych o przyznaniu tych świadczeń dla wskazanej grupy osób, które to akty nie wywołują żadnych skutków prawnych w kwestii wypłaty należności od 1 stycznia 2006 roku. Wskazał też, iż zostały uchylone przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu i od 1 stycznia 2008 roku żaden z organów (komendantów) nie ma takiego uprawnienia. Przypominał, iż w związku ze zmianą przepisów wystosowano do wszystkich zainteresowanych informację, że dotychczas pobierany równoważnik w wyniku uchylenia przepisów stał się świadczeniem nienależnym, a żądanie jego wypłaty nie ma już charakteru sprawy administracyjnej więc nie podlega załatwieniu w trybie decyzji administracyjnej. Odnosząc się do powoływanych we wniosku wyroków wskazał, iż nieprawdą jest by orzeczenia te potwierdzały prawo byłych funkcjonariuszy do równoważnika pieniężnego. Dotyczyły one bowiem jedynie niedopuszczalności orzekania o wygaśnięciu decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika na podstawie przepisu art. 162 § 1 Kpa. Komendant wskazał, iż decyzja przyznająca wnioskodawcy sporny ekwiwalent stała się bezprzedmiotowa w wyniku ustania bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji z powodu zmian w stanie prawnym, gdyż przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron. Skutek ten został wywołany uchyleniem podstawy prawnej w oparciu o którą następowało ustalanie uprawnień dla emerytów i rencistów (§ 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia). Wywodził ponadto, iż ani ustawa o Policji, ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie regulują prawa emerytowanych funkcjonariuszy do równoważnika za remont lokalu, co potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 2003 roku w sprawie III RN 69/02, a także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 roku w sprawie U 4/08, który to pogląd w drodze analogii przyjąć należy także w zakresie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Podkreślił, iż zdaniem Trybunału, nowelizacja rozporządzenia cofająca emerytom i rencistom uprawnienia do równoważnika nie narusza ani ustawy o Policji ani Konstytucji zatem nie narusza praw nabytych byłych funkcjonariuszy, które zresztą nie mają charakteru absolutnego i mogą być wzruszone. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 roku, nazwanym odwołaniem i z powołaniem na przepisy art. 127 § 1 i 2, 128 i 129 Kpa, J.S. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji o ponowne rozpoznanie jego wniosku z dnia [...] grudnia 2008 roku i przyznanie mu wnioskowanego równoważnika za lata 2006-2008 wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wskazał, iż mimo złożenia wniosku otrzymał od Komendanta Powiatowego Policji jedynie pismo z dnia [...] stycznia 2009 roku, które nie zawiera elementów decyzji wymaganych przez przepisy art. 104 i 107 Kpa. Wywodził, iż wywołana jego wnioskiem procedura administracyjna powinna zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji). Podtrzymując stanowisko o przysługiwaniu mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w oparciu o zasadę praw nabytych wnosił o wydanie przez organ decyzji w tym przedmiocie lub zobowiązanie do jej wydania Komendanta Powiatowego Policji, bowiem w przypadku stanowiska negatywnego zamierza skorzystać z możliwości odwołania się na drodze sądowej Pismem dnia [...] lutego 2009 roku Komendant Wojewódzki Policji w całości podzielił stanowisko Komendanta Rejonowego Policji o braku podstaw do wypłaty emerytowanym funkcjonariuszom Policji równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w związku z uchyleniem § 8 i 9 ust.2 powoływanego wyżej rozporządzenia. Wskazał dodatkowo, iż wobec faktu, że uprawnienia do równoważnika nie wynikały z ustawy o Policji, nie ma zatem zastosowania przepis art. 97 ust. 5 tej ustawy. Nadto brak też podstaw prawnych do żądania po 1 stycznia 2006 roku oświadczeń mieszkaniowych, które poprzednio stanowiły wniosek o przyznanie uprawnienia i dawały podstawy do wszczęcia postępowania o ustalenie uprawnień do niego. Pismem z dnia [...] marca 2009 roku, nazwanym zażaleniem, J.S. zaskarżył do Sądu bezczynność Komendanta Powiatowego i Komendanta Wojewódzkiego w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 -2008. W uzasadnieniu wskazał, iż od 1991 roku przebywa na emeryturze policyjnej i do 2005 roku otrzymywał równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, którego pozbawiono go od 2006 roku. Zdaniem skarżącego, fakt uchylenia § 8 rozporządzenia nie mógł spowodować wygaśnięcia decyzji przyznającej mu uprawnienie do ekwiwalentu, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a następnie NSA w powołanych we wniosku wyrokach Nadto, jego zdaniem, przepisy rozporządzenia nowelizującego nie zawierały uregulowań co do decyzji wydanych przed jego wejściem w życie. Zarzucał, iż w związku z jego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 roku Komendant Powiatowy uchylił się od wydania decyzji administracyjnej przysyłając mu jedynie pismo informacyjne. Podobnie uczynił Komendant Wojewódzki Policji. Zdaniem skarżącego, organy nie mogą poprzestać jedynie na udzieleniu informacji o braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Jest to bowiem uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Wobec bezprawności opisanych działań wnosił o zobowiązanie Komendanta Rejonowego Policji do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, którego nie utracił. Powoływał się przy tym na przypadki wypłaty równoważnika za wskazane lata (postanowienie WSA w Poznaniu II SA/Po 416/08 z 4 listopada 2008 roku ) . W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej odrzucenie podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 roku. Wskazywał też dodatkowo na fakt, iż obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku składania oświadczeń mieszkaniowych. Zdaniem organu sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji. Nie istnieje bowiem organ władny podjąć rozstrzygnięcie, nie ma strony postępowania tj. podmiotu mającego interes prawny w jej załatwieniu, a także brak jest przedmiotu sprawy określonego w przepisach prawa. Na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 roku skarżący sprecyzował, iż jego skarga dotyczy wyłącznie bezczynności Komendanta Powiatowego Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga okazała się uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddane zostało działanie Komendanta Powiatowego Policji, do którego wpłynął wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006, 2007 i 2008. Organ ten w kierowanym do skarżącego piśmie wyraził pogląd, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. W związku z takim przedmiotem sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej jako ppsa ) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy, a mianowicie, gdy sprawa powinna zostać zakończona: - decyzją administracyjną; - postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty; - postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; - innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ppsa skargę na bezczynność organu można wnieść skutecznie dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Niewyczerpanie tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi. W przypadku skargi na bezczynność wyczerpaniem środków zaskarżenia jest – w rozumieniu wskazanego przepisu – wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia. Za zażalenie w trybie art. 37 §1 Kpa może być bowiem uznane pismo skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 roku, skierowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji czyli organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 6a ust. ustawy o Policji. Wprawdzie nazwane ono zostało odwołaniem, to jednak dla zakwalifikowania go jako zażalenia decydująca pozostaje jego treść i fakt skierowanie go do organu właściwego, o jakim mowa w przepisie art. 37 § 1 Kpa. Skarżący wnosił w nim o zobowiązanie organu tj. Komendanta Powiatowego Policji do wydania decyzji administracyjnej w związku z dotychczasową jego bezczynnością w sprawie wniosku z dnia [...] grudnia 2008 roku. Zatem wskazywał na niezałatwienie w terminie o jakim mowa w art. 35 lub 36 Kpa sprawy wszczętej jego wnioskiem o wypłacenie ekwiwalentu. Tym samym upoważniało to Sąd do uznania skargi za dopuszczalną ze względu na spełnienie omawianego wymogu. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. W przypadku spraw załatwianych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym stan zaskarżalnej bezczynności organu powstaje po bezskutecznym upływie terminy wynikającego za art. 35 Kpa lub ustalonego zgodnie z art. 36 Kpa. W rozpoznawanej sprawie wymóg ten został spełniony. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany. Zaznaczenia jednakże wymaga, iż dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Konieczne jest zatem by w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w akcie (np. decyzji administracyjnej) kończącym konkretne postępowanie (por. H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004 str. 50). Konieczne jest też istnienie organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy. Dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi na bezczynność decydujące znaczenie miało ustalenie czy Komendant Powiatowy Policji zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2008 roku i ustosunkowania się do niego w drodze decyzji administracyjnej. Ta bowiem okoliczność pozostawała przesądzająca dla uznania, iż znajduje się on w stanie zaskarżalnej bezczynności. W tej kwestii wskazać należy, iż uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U z 2004 r. nr 8 poz. 67 ze zm.), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei na podstawie art. 30 tej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Kwestii mieszkań i związanych z nimi uprawnień policjantów dotyczą przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U z 2007 r. Nr 43 poz. 277 z późn. zm.), a wśród nich przepis art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Do 1 stycznia 2006 roku prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzone było z przepisu § 8 – wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji - rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2002 r. nr 100 poz. 919). Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 roku, przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2005 r. Nr 266 poz. 2246). W związku z dokonaną nowelizacją podkreślenia wymaga, iż rozporządzenie zmieniające, na mocy którego uchylono § 8 rozporządzenia z 2002 roku nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 roku oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjantami uchylanego uregulowania. W doktrynie w zakresie skutku jaki rodzi zmiana stanu prawnego na istnienie wcześniej zawiązanego stosunku prawnego przyjmuje się, że uchylenie czy zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego, skonkretyzowanego w decyzji, nie ma wpływu na dalsze istnienie tego stosunku (patrz: T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 kpa), PiP 1992 nr 7). Jeżeli więc ustawodawca przewiduje konieczność ustania wcześniej ustalonych stosunków prawnych, zazwyczaj zamieszcza w aktach nowelizujących stosowne dyspozycje. Skoro więc w rozporządzeniu nowelizującym ustawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 roku, to uprawniony jest pogląd, że nadal pozostają wiążące decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Omawiając stan prawny związany z prawem emerytowanego funkcjonariusza Policji do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego należy mieć również na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 roku w sprawie U 4/08. Dotyczył on kwestii zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633) z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.) w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.) oraz z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jednakże zważywszy na analogiczne zasady regulacji prawnych dotyczących równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz identyczny sposób ich zmiany stanowisko Trybunału odnieść należy również do kwestii uprawnień emerytowanych funkcjonariuszy Policji do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 roku dotyczącego równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Analizując regulacje ustawy o Policji, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 roku i rozważając jaki jest krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, Trybunał uznał, iż żaden przepis ustawy o Policji ani ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie przyznaje emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych ( art. 2 Konstytucji ). Trybunał uznał również, iż § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 kwietnia 2005 roku, zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego i jest zgodny z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W konsekwencji nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przytoczony wyrok Trybunału nie rozstrzyga jednakże podnoszonej wcześniej kwestii wpływu zmiany stanu prawnego na sytuację prawną emerytowanych funkcjonariuszy Policji, legitymujących się, pozostającą nadal w obrocie prawnym, decyzją o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za brak czy remont lokalu mieszkalnego. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostawało, iż skarżący legitymuje się decyzją z dnia [...] lutego 1998 Nr [...] roku o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i otrzymując taki ekwiwalent do końca 2005 roku , wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 roku wystąpił o jego wypłatę za lata 2006 -2008. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na wniosek jest dzień doręczenia żądania strony organowi administracji publicznej (§ 3). Przywołana regulacja zakłada zatem pewien automatyzm, polegający na tym, że samo doręczenie podania organowi prowadzi do wszczęcia postępowania, oczywiście przy założeniu, że zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji i wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, a organ jest właściwy w sprawie. W tym miejscu wskazania wymaga, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera regulacji dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek organ może pozostawić go bez rozpoznania jedynie w sytuacji określonej w art. 64 § 1 i 2 Kpa czyli w sytuacji nieuzupełnienia braków formalnych wniosku, może przekazać go organowi właściwemu (art. 66 i 66 § 1 Kpa) albo na podstawie art. 66 § 1 i 3 Kpa dokonać stosownego zawiadomienia lub zwrotu wniosku. W innych przypadkach wniosek strony, co do zasady, powoduje zawiązanie postępowania i konieczność załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Dokonując oceny procesowej złożonego wniosku organ ustala czy określona sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego oraz czy dysponuje on zdolnością do prowadzenia postępowania w tej konkretnej sprawie i do wydania decyzji. Obowiązek załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 Kpa polega na wydaniu decyzji merytorycznej czyli rozstrzygającej o istocie sprawy (np. o uprawnieniu którego strona się domaga) lub kończącej postępowanie w sposób formalnoprocesowy. W sytuacji gdy organ stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, innymi słowy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, to ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 Kpa). W piśmiennictwie wskazuje się, że ze względu na moment w jakim powstaje przyczyna bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, można mówić o bezprzedmiotowości pierwotnej (uprzedniej) i wtórnej (następczej). Ta pierwsza zachodzi wówczas, gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe już w chwili jego wszczęcia, a zatem zostało wszczęte mimo, iż nie było ku temu podstaw faktycznych i prawnych. Wtórna bezprzedmiotowość postępowania ma natomiast miejsce w sytuacji, gdy przeszkoda do merytorycznego załatwienia sprawy powstaje w toku postępowania przed organem administracji publicznej (por. R. Kędziora, Komentarz Kpa, C.H.Beck, Warszawa 2008, str. 533). Tytułem przykładu można podać, że bezprzedmiotowym jest postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Z kolei gdy zmiana przepisów pozbawia konkretny organ administracji publicznej zdolności do prowadzenia postępowania, to organ ten zobowiązany jest umorzyć postępowanie, a wniosek strony o wszczęcie postępowania przekazać do załatwienia organowi właściwemu (por. wyrok NSA z 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP 2000 nr 7-8, p. 110). Jednocześnie wskazać należy, że gdy istnieje przesłanka do załatwienia sprawy w formie decyzji, to organ nie może poprzestać na udzieleniu informacji stronie co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy. (patrz: wyrok SN z 18 października 1995 r. III ARN 45/95, OSNAPiUS 1996 nr 10, poz. 138; postanowienie SN z 13 lipca 1983 r. II SA 593/83 ONSA 1983 nr 2, poz. 55). Uwzględniając powyższe uwagi należało stwierdzić, że Komendant Powiatowy Policji dotychczas nie załatwił sprawy w sposób wymagany przepisami Kpa, co doprowadziło do stanu zaskarżalnej bezczynności. W ocenie Sądu bowiem skutkiem przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro bowiem uprawnienie skarżącego do równoważnika za remont lokalu wynikało z decyzji administracyjnej, to brak uzasadnienia prawnego do przyjęcia, iż kolejne wnioski w tym przedmiocie organ winien załatwiać w innej formie W tym też przejawia się posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Tym samym legitymowany jest on również do wniesienia skargi na bezczynność organu stosownie do wymogu art. 50 § 1 ppsa. Skoro więc skarżący ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu, to jego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko organu administracji nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 Kpa zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 maja 2009 roku w sprawie III SAB/Gd 4/09). . Odnosząc się natomiast do stanowiska Komendanta Powiatowego Policji, iż brak jest w aktualnym stanie prawnym organu posiadającego kompetencję do rozpoznania wniosku skarżącego ze względu na uchylenie przepisu § 9 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 roku to, wskazać należy, iż przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy pozostających w służbie. Uznać zatem należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania wniosku funkcjonariusza (§ 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania (...) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 roku). Oznacza to że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2008 roku jest Komendant Powiatowy Policji (§ 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia) Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, Sąd na mocy art. 149 ppsa orzekł jak w sentencji. Termin do wydania decyzji został ustalony z uwzględnieniem okoliczności sprawy, a moment rozpoczęcia jego biegu stosownie do przepisu art. 286 § 2 ppsa. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących poniesione przez skarżącego koszty dojazdu na rozprawę, orzeczono na podstawie przepisu art. 200 i 205 § 1 ppsa.