II SA/Go 695/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu małoletniej M. C. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych J. S. i G. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku szkolnego uchyla zaskarżoną decyzję. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2025 r., nr [...] Prezydent Miasta odmówił przyznania uczennicy M.C. zasiłku szkolnego. Decyzję tę wydano na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.), art. 90n ust. 1 w związku z art. 90e ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2025r. poz. 881 ze zm., dalej: u.s.o.) oraz uchwały Rady Miasta Nr VII.121.2024 z dnia 24 września 2024 r. w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta (Dz. Urz. Woj. z 2024 r. poz. 2280). W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] maja2025 r. J.S. zwróciła się o przyznanie zasiłku szkolnego dla córki M.C. uczennicy klasy [...] SP nr [...]. Dnia 30 maja 2025r. strona w uzupełnieniu powyższego pisma złożyła wniosek o przyznanie zasiłku szkolnego na urzędowym formularzu,w którym jako okoliczność uzasadniającą złożenie wniosku wskazała ostre zapalenie wyrostka i pobyt w szpitalu córki M.C.. Podobny wniosek dotyczył drugiej córki wnioskującej – T.C. – uczennicy klasy [...] tej samej szkoły. W toku postępowania organ ustalił, że M.C. trafiła do szpitala w związku z podejrzeniem ostrego zapalenia wyrostka robaczkowego. Przebywała w Szpitalu [...] na Oddziale [...] (28.03. - 31.03.2025r.), a następnie na Oddziale [...] (31.03.2025r. - 9.04.2025 r.). U dziecka wdrożono leczenie zachowawcze - antybiotykoterapię dożylną, uzyskując ustąpienie dolegliwości brzusznych oraz normalizację wykładników zapalnych. Ze względów na brak wskazań do leczenia operacyjnego oraz liczne zgłaszane przez rodziców problemy zdrowotne dziecka, pacjentkę przekazano w stanie dobrym do Oddziału Pediatrycznego. Na Oddziale kontynuowana była antybiotykoterapia i prowadzona dalsza diagnostyka. Dziecko zostało wypisane ze szpitala dnia [...] kwietnia 2025 r. w stanie dobrym z zaleceniem diety i kontroli w Poradni [...]. J.S. przebywała przeważnie w szpitalu, razem z córką. Była na własnym zaprowiantowaniu, z przerwami w trakcie dnia, kiedy to ojciec córek zmieniał ją w szpitalu (w tym czasie robiła zakupy dla siebie i hospitalizowanej córki). Według niej z powodu pobytu w szpitalu (13 dni) utraciła środki finansowe w kwocie ponad 1.000,00 zł, a obecność przy chorym dziecku uniemożliwiła jej realizację "mikrostrategii zakupowej", tj. nie miała możliwości korzystania z przecen i była zmuszona do zakupów znacznie droższych w sklepach blisko szpitala. Wnioskująca podała też, że powodu choroby córki M. powstały zaległości w opłatach za drugą córkę z tytułu udziału w zajęciach tanecznych i nauki języka obcego. Odmawiając przyznania zasiłku szkolnego organ I instancji powołał się na art. 90e ust. 1 u.s.o. wskazując, że podstawową okolicznością uzasadniającą ubieganie się o świadczenie w postaci zasiłku szkolnego jest wystąpienie "zdarzenia losowego". Po przedstawieni jego doktrynalnej charakterystykę organ stwierdził, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy wskazanym przez wnioskodawczynię zdarzeniem, a trudną sytuacją materialną rodziny. Jak wynika z dokumentacji rodzina utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Od 2017 r. rodzina J.S. regularnie korzysta ze wsparcia w postaci zasiłków celowych, okresowych, prawa do bezpłatnych świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, świadczeń na zakup żywności, bezpłatnych posiłków dla dzieci w szkole. W okresie choroby M. rodzina również była objęta pomocą. Organ nie zanegował trudnej sytuacji rodziny, niemniej jednak uznał, że okoliczność ta nie jest spowodowana nagłym zdarzeniem losowym i nie może stanowić podstawy żądania przyznania zasiłku szkolnego, mającego poprawić sytuację materialną. Wskazał, że rodzina wnioskodawczyni jest objęta maksymalnym wsparciem w formie różnych zasiłków, strona w czasie pobytu w szpitalu objęta była również świadczeniami pieniężnymi z przeznaczeniem na zakup leków, środków czystości, czy na zakup posiłków, żywności. Córka przebywając w szpitalu miała zapewniony posiłek, a zakup dodatkowych posiłków poza ofertą szpitala był świadomą decyzją strony. Wszystkie wskazane potrzeby zostały zabezpieczone przez stronę we własnym zakresie, a zasiłek szkolny nie może stanowić rekompensaty za poniesione wydatki. 2. Od powyższej decyzji J.S. wniosła odwołanie (obejmujące obie decyzje wydane w sprawie jej córek), w którym wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz o przyznanie M.C. zasiłku szkolnego w kwocie odpowiadającej kosztom opłaty za koszty edukacyjne w Akademii [...] marzec, kwiecień, maj, czerwiec 2025 roku, cztery razy 110 zł za naukę i 50 zł za strój taneczny zgodniez wezwaniem do zapłaty ośrodka edukacyjnego Akademii w łącznej kwocie 490 zł na konto bankowe wskazane przez Akademię. W końcowej części odwołania podała, że "w przedmiocie M.C. sytuacja i zarzut są tożsame jak wyżej opisane u T.C.". 3. Po rozpatrzeniu tego odwołania w zakresie dotyczącym M.C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2025 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 90c ust. 2, art. 90e ust. 1 u.s.o. oraz art. 138 § 2, art. 127 § 1 i 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał podstawy prawne i charakter zasiłku szkolnego (art. 90d i 90e u.s.o.) podkreślając, że wzajemna relacja przepisów art. 90d oraz art. 90e u.s.o. prowadzi do wniosku, że w przeciwieństwie do stypendium zasiłek szkolny ma charakter doraźnej pomocy materialnej, udzielanej uczniowi jednorazowo w związku z trudną, ale przejściową sytuacją materialną, będącą następstwem zdarzenia losowego (np. klęski żywiołowej, śmierci, wypadku itp.), które tę trudną sytuację materialną wywołało. W ocenie organu zasiłek szkolny nie może być ze swej istoty zrównany z formą stałej pomocy materialnej udzielanej uczniowi, choćby znajdującemu się w trudnej sytuacji materialnej, ale niepozostającej w bezpośrednim związku ze zdarzeniem losowym, które nastąpiło wcześniej niż dwa miesiące przed złożeniem wniosku o przyznanie tego rodzaju świadczenia. Właściwą formą stałej pomocy materialnej uczniowi jest stypendium szkolne. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że zdarzenia, na które powołuje wnioskodawczyni i na podstawie których wnioskuje o zasiłek szkolny nie miały charakteru "zdarzeń losowych" w rozumieniu art. 90e u.s.o., co dotyczy nie tylko choroby córki M., ale także uszkodzenia twardego dysku w komputerze przeznaczonym do edukacji dziecka. Kolegium opisało twierdzenia przedstawione przez skarżącą wskazując, że nie wszystkie zostały udokumentowane i stwierdzając, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie zobowiązany do wezwania J.S. do złożenia oświadczenia czy rezonanse, USG oraz wizyty lekarzy specjalistów zostały wykonane i zapłacone w ramach ubezpieczenia córki M. w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ), czy też poniosła wydatki prywatnie, płacąc za wykonanie badań. Dalej Kolegium podkreśliło, że skarżąca przedstawiła dowód wystąpienia zdarzenia losowego oraz udokumentowała, że miało to wpływ na sytuację materialną rodziny przekładającą się na niezaspokojenie potrzeb edukacyjnych. We wniosku o przyznanie zasiłku szkolnego z tytułu zdarzenia losowego strona wskazała, że dwa zdarzenia losowe, hospitalizacja dziecka oraz utrata kluczowego narzędzia edukacyjnego, doprowadziły do pogorszenia sytuacji materialnej, rozumianej jako wzrost codziennych kosztów życia przy utracie dostępu do narzędzi oszczędnościowych, konieczność pilnego zakupu lub naprawy sprzętu komputerowego, co przekracza możliwości budżetowe rodziny. Na dowód powyższego wnioskodawczyni przedłożyła stosowne dokumenty. W tej sytuacji, mając na względzie cel zasiłku szkolnego i fakt udokumentowania przez odwołującą wydatków powodujących pogorszenie sytuacji materialnej w związku z zaistniałym zdarzeniem losowym, w ocenie organu odwoławczego – organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium, uchybienia o charakterze materialnym i procesowym, które stanowią podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie mogły być usunięte na etapie postępowania odwoławczego, gdyż wymagane było w tej sprawie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości. 4. Sprzeciw od powyższej decyzji SKO złożyła do tutejszego sądu M.C., reprezentowana przez przedstawicieli ustawowych -rodziców J.S. oraz G.C.. Podobny sprzeciw wniesiono od decyzji kasacyjnej wydanej w sprawie drugiej córki – T.C.. W sprzeciwie podniesiono, że Kolegium pomyliło koszty związane z hospitalizacją (córki M.) z kosztami badań medycznych, w sytuacji gdy strona takich kosztów nie ponosiła. Wskazano, że wszystkie koszty strona skarżąca podała, a organ odwoławczy "świadomie generuje niedopatrzenia pierwszej instancji, które nie miały miejsca". Zdaniem skarżącej Kolegium powinno było wydać decyzję o przyznaniu zasiłku zgodnie z wnioskiem. Z tych względów wniesiono o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wskazanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.) w składzie jednoosobowym (art. 16 § 2 p.p.s.a.). 6. Sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem wyłącznie kryteriów proceduralnych określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron sprawy administracyjnej, lecz dokonuje oceny spełnienia w danej sprawie proceduralnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. 7. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Rozważany przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. 8. Wskazany wyżej zakres normowania i zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika z tego, że decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. nr 2/2004, s. 60). Dokonana w 2011 r. zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej mogło być uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, CBOSA). Kolejne nowelizacje kodeksu jeszcze bardziej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa). Zmiana ta istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Całokształt tych zmian dowodzi tego, że współczesny model administracyjnego postępowania odwoławczego ma reformatoryjny i merytoryczny charakter, co sprzyjać ma sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. 9. Potwierdzeniem tego stanowiska jest unormowanie zawarte w art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1 tego artykułu). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2 tego artykułu). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3 tego artykułu). 10. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że w kontrolowanej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości, które nie zostało zresztą poparte żadną argumentacją. To, że organ I instancji odmówił przyznania świadczenia nie oznacza, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zważyć należy, że Prezydent Miasta we współdziałaniu ze stroną zebrał obszerny materiał dowodowy, który został jedynie odmiennie oceniony - w świetle art. 90e u.s.o. - przez organ odwoławczy, który stwierdził, że podawane przez stronę okoliczności można uznać za zdarzenia losowe w rozumieniu powyższego przepisu, a jednocześnie został wykazany związek przyczynowy między tymi zdarzeniami, a przejściowo trudną sytuacją uprawnionej. Tym samym stwierdzona przez Kolegium wada prawna uchylonej decyzji, tak jak w podobnej sprawie rozpatrywanej przez tutejszy sąd dotyczącej T.C. (II SA/Go 696/25) wiązała się z naruszeniem przepisu prawa materialnego, a nie przepisów postępowania. Trafnie też skarżąca podnosi w sprzeciwie, że wskazane przez Kolegium jako konieczne do wyjaśnienia okoliczności nie są potrzebne, gdyż dotyczą wydatków nieponiesionych i nieobjętych wnioskiem. Ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego i doprecyzowanie jakichś kwestii nie wykracza poza zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy i bez wątpienia nie wypełnia przesłanki "konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w całości", na którą się powołano uchylając decyzje organu I instancji. 11. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, mając na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne jedynie w drodze ścisłego wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, który w sprawie nie wystąpił. Do Kolegium należeć będzie zatem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, przy czym sąd, ze względu na ograniczenia wynikające z art. 64e p.p.s.a., do meritum sprawy czyli spełnienia przesłanek materialnoprawnych, nie mógł się odnosić.