II SA/Go 697/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi G.D. na decyzję Dowódcy [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dowódcy [...] na rzecz skarżącego G.D. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...] marca 2017r. Dowódca [...] odmówił zawarcia ze st. kpr. G.D. kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. Rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (DZ.U. z 2016 r. poz.1726) - dalej zwana ustawą oraz na podstawie § 15 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (DZ.U. z 2015 r. poz. 1299). W uzasadnieniu organ wskazał, że st. kpr. G.D. wystąpił z wnioskiem o zawarcie z nim kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej w dniu [...] marca 2017r., natomiast termin zakończenia kontraktu upływał z dniem [...] marca 2017r. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed dniem upływu okresu, na jaki został zawarty kontrakt, może wstąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie żołnierz złożył przedmiotowy wniosek z uchybieniem terminu do złożenia wniosku o zawarcie kolejnego kontraktu. Organ podkreślił, że przedmiotowy termin jest terminem prawa materialnego i jako taki, w sytuacji jego uchybienia, nie może zostać przez właściwy organ przywrócony. W terminie prawem przewidzianym G.D. wniósł od wyżej wymienionego rozkazu personalnego odwołanie. Odwołujący się wyjaśnił, że wniosek o zawarcie kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej złożył w grudniu 2016 r. do swojego bezpośredniego przełożonego kpt. K.S., zachowując tym samym przewidzianą w regulaminie drogę służbową i trzymiesięczny okres obowiązujący przy składaniu takiegoż wniosku. Pismo to jednak zostało mu przez przełożonego zwrócone. Odwołujący się wskazał, że z opiniowania służbowego w 2016 r. otrzymał ocenę bardzo dobrą, rozmawiał z dowódcą kompanii o złożeniu wniosku na służbę stałą oraz został skierowany na badania HRF, które w owym czasie były wymagane do przedłużenia kontraktu. Odwołujący się wymienił wszystkie ukończone przez siebie kursy, podkreślił swoje cechy i umiejętności przydatne na zajmowanym przez niego stanowisku służbowym. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2017r. Dowódca [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23 – t.j.), umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji zawartej w Teczce Akt Personalnych wynika, iż wniosek o zawarcie kolejnego kontraktu został zarejestrowany w kancelarii Jednostki Wojskowej [...] w dniu 23 marca 2017r. Odwołujący przedstawiał swoje odwołanie poszczególnym dowódcom, którzy potwierdzali zapoznanie się z powyższym dokumentem podpisując się na jego odwrocie. Pierwszy wpis został umieszczony w dniu 14 marca 2017r. Organ wskazał, że termin upływu kontraktu na pełnienie służy terminowej Nr [...] upłynął w dniu [...] marca 2017 r. Dowódca [...] nie wystąpił z inicjatywą zawarcia kolejnego kontraktu ani powołania żołnierza do służby stałej. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji stwierdził, iż w postępowaniu odwoławczym najistotniejszą okolicznością jest fakt, że żołnierz odwołał się od rozkazu (odmawiającego zawarcie z nim kolejnego kontraktu) w dniu 7 kwietnia 2017r., czyli już po wygaśnięciu kontraktu i utracie statusu żołnierza zawodowego. W ocenie Dowódcy fakt ten ma zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie, albowiem przesądza o tym, że po tym dniu nie mogą w stosunku do żołnierza znaleźć zastosowania przepisy ustawy pragmatycznej. Okoliczność zakończenia kontraktu spowodowała, że zmienił się status odwołującego - z zawodowego żołnierza wojskowej służby kontraktowej, na żołnierza rezerwy, a to zdaniem organu powoduje, iż przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz wydanych, na jej podstawie aktów wykonawczych, przestały mieć do żołnierza rezerwy zastosowanie. Konsekwencją tego jest umorzenie postępowania odwoławczego ze względu na brak przedmiotu postępowania. Skargę na Decyzję nr [...] Dowódcy [...] wniósł G.D. i zarzucił jej: 1. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a, przez błędną wykładnię co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tych przepisów, wobec braku podstaw umorzenia postępowania, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie pierwszo instancyjne obarczone było wadami w stopniu przesądzającym o konieczności jego uchylenia. 2. Rażące naruszenie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ drugiej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci ustalenia terminu złożenia przez skarżącego wniosku o zawarcia kolejnego kontraktu, ustalenia osoby, na czyje ręce został wniosek złożony, zastosowania się skarżącego do obowiązującej w wojsku drogi służbowej w kwestii wniosków, przesłuchania świadków odpowiedzialnych za przyjęci od odwołującego wniosku o zawarcie kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej kontraktowej służby wojskowej, mimo istotności tego dowodu. 3. Rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób nie wyczerpujący i w zakresie niewystarczającym dla rozstrzygnięcia, co w konsekwencji skutkowało dowolną oceną zebranego materiału dowodowego, a to przez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżący nie dochował terminu złożenia wniosku o zawarcie z nim kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej kontraktowej służby wojskowej; 4. Błędy w ustaleniach faktycznych i wnioskowaniu organu II instancji co do przebiegu służby skarżącego, nr rozkazu personalnego na podstawie którego skarżący pełnił do dnia [...] marca 2017 r. zawodową kontraktową służbę wojskową, daty wniesienia odwołania i uzyskania na jego odwrocie pisemnego potwierdzenia zapoznania się z jego treścią przez pierwszego przełożonego, które to błędne ustalenia pośrednio naruszyły prawo skarżącego do rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą budowania zaufania obywatela do organu. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie od organu, który wydał zaskarżony akt na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Nadto strona wniosła: 1. Na podstawie art 115 § 1 p.p.s.a. o wyznaczenie terminu do przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, w celu wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcia przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. 2. Na podstawie art 119 pkt 2 p.p.s.a. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. 3. Uznanie za dowód i przeprowadzenie dowodu z: 3.1. Teczki Akt Personalnych (TAP) st. kpr. G.D. na okoliczności przedmiotowo istotne w sprawie a to wykazanie, że: data rejestracji w kancelarii organu, Wniosku skarżącego o zawarcie kolejnego kontraktu, przebiegu pełnienia służby i numerów rozkazów personalnych, możliwości umieszczenia na odwołaniu z dnia [...].04.2017 r. adnotacji z data 14.03.2017 r. dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego przez organy 1 i II instancji. 3.2. Odwołania z dnia [...].07.2017 r. w raz z dowodem nadania pocztowego – na okoliczności daty nadania odwołania, błędów uzasadnienia decyzji pośrednio wpływających na rozstrzygnięcie organu. 3.3. Z przesłuchania skarżącego - na adres Ul. [...] – na okoliczności dochowania terminu złożenia wniosku o zawarcie kolejnego kontraktu, osoby na której ręce wniosek ten został złożony, trybu złożenia wniosku, losów wniosku złożonego na ręce bezpośredniego przełożonego skarżącego, zawinienia organu w działaniu, naruszenia prawa strony do rozpoznania skargi zgodnie z procedurą. W odpowiedzi na skargę Dowódca [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. z 2002 r. Nr153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola aktów oraz czynności z zakresu administracji publicznej jest zatem dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)- dalej p.p.s.a. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że w analizowanej sprawie skarga wniesiona została na decyzję o procesowym charakterze. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga bowiem o meritum sprawy, lecz kończy postępowanie administracyjne ze względu na brak któregoś z elementów sprawy administracyjnej. Zdaniem organu, na etapie postępowania odwoławczego postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe ze względu na fakt, iż w dacie wniesienia odwołania upłynął skarżącemu termin kontraktu żołnierza zawodowego, skarżący nie był już żołnierzem zawodowym, przeniesiony został do rezerwy i nie podlegał ustawie o służbie zawodowej żołnierzy zawodowych. Organ wskazał, że wniosek o zawarcie kolejnego kontraktu złożony został z uchybieniem terminu wynikającego z art. 15 ust. 1 ustawy pragmatycznej, który to przepis przewiduje złożenie stosownego wniosku w tym przedmiocie na 3 miesiące przed dniem upływu okresu na jaki został zawarty kontrakt. W ocenie Sądu stanowisko organu II inst. w kwestii bezprzedmiotowości postępowania przed tym organem było błędne. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. możemy mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Można je podzielić na przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Bezprzedmiotowość postępowania będzie zachodziła np. w przypadku śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, ustania bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmiany tytułu własności rzeczy, jej zniszczenia, zniesienia uprawnień lub obowiązków, uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. Bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy jak również przez organ, który nie został uznany za właściwy w sprawie w wyniku rozpoznania sporu kompetencyjnego. Postępowanie jest również bezprzedmiotowe, jeżeli nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, tj. gdy sprawa indywidualna nie podlega i nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt Iii SA 2225/01, Biuletyn Skarbowy, 2003/6/25). Postępowanie zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] marca 2017 r. i dotyczyło zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. Wskazać należy, iż w chwili skierowania wniosku skarżący był żołnierzem kontraktowym. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed dniem upływu okresu, na jaki został zawarty kontrakt, może wystąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej. Taki wniosek przez skarżącego został złożony, a w ocenie Sądu, fakt, iż w okresie trwania postępowania kontrakt żołnierza zawodowego zakończył się, nie daje podstawy do przyjęcia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone. W sytuacji gdy strona postępowania nie spełnia warunków do pozytywnego załatwienia jej wniosku nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a., lecz należy sprawę rozstrzygnąć merytorycznie. Trzeba zwrócić uwagę na przepis art. 8 ust. 1 ustawy pragmatycznej, który stanowi, że od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868 i 996), i, z zastrzeżeniem ust. 2, skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, 846 i 996). Treść przytoczonego przepisu wskazuje, że w postępowaniach rozstrzyganych na gruncie ustawy pragmatycznej decyzją administracyjną ( z zastrzeżeniem spraw wymienionych w art. 8 ust. 2, do których dana sprawa nie należy) odwołanie przysługuje według zasad określonych w kpa, a zatem krąg stron postępowania wyznaczany jest zgodnie z art. 28 kpa. W myśl wskazanego przepisu stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Sądu skarżący zarówno w dacie składania wniosku o zawarcie kolejnego kontraktu, jak i w dacie wnoszenia odwołania miał interes prawny w rozpoznaniu sprawy, nie utracił legitymacji procesowej strony postępowania, a zgłoszone przez niego żądanie jest nierozerwalnie związane z jego prawami podmiotowymi. Sprawa nie stała się bezprzedmiotowa ze względu na brak przedmiotu postępowania, albowiem instytucja zawarcia kolejnego kontraktu żołnierza zawodowego, uregulowana w ustawie pragmatycznej, nie utraciła bytu prawnego. Warto w tym miejscu powołać się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05, który w prawdzie zapadł na tle przepisów ustawy o pomocy społecznej, ale Sąd trafnie wypowiedział się w kwestii bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. NSA we wskazanym wyroku wskazał, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Dalej Sąd stwierdził, że jeśli podmiot uprawniony do żądania przyznania zasiłku ma interes prawny w żądaniu rozstrzygnięcia sprawy, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania fakt, iż określone żądanie nie może być uwzględnione. Taki bowiem wniosek jako niezasadny merytorycznie podlega negatywnemu rozpoznaniu poprzez np. odmowę przyznania określonego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie istotny jest również inny aspekt wynikający z akt postępowania. Należy bowiem zwrócić uwagę, że skarżący podnosi konsekwentnie, iż faktycznie wniosek o zawarcie kolejnego kontraktu został złożony przez niego już w grudniu 2016 r., a zatem z zachowaniem ustawowego terminu. W okolicznościach sprawy należało zatem rozważyć zasadność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w celu weryfikacji twierdzeń skarżącego w tym zakresie. Czynności organu mogły jednak być podjęte jedynie w sytuacji uznania, że zachodzą podstawy do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Odnośnie wniosków dowodowych zawartych w skardze należy stwierdzić, że w całości dotyczyły one akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy, które z urzędu podlegały analizie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W myśl art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 . Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 i 205 p.p.s.a.