II SA/Go 699/09

Dnia 22 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. D.W. zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na córkę M.W., przedkładając zaświadczenie, że jest ona uczennicą Szkoły Języków. Działający w imieniu organu pierwszej instancji - Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z [...] września 2006 r. (k. 15 akt administracyjnych) odmówił D.W. przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. Przyczyną odmowy był fakt, iż szkoła do której uczęszcza córka wnioskującej - nie jest "szkołą" w rozumieniu art. 3 pkt 18 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, póz. 2255 ze zm., dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych). Decyzja ta zaskarżona odwołaniem, którego terminowość stała się odrębnym przedmiotem kontroli sądowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., II SA/Go 113/07 k. 49), została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylona w dniu [...] października 2007 r. (k.50-52) z przyczyn dotyczących uzasadnienia oraz stanu faktycznego, w szczególności dotyczących spełnienia wymogów ustalonych przez ustawę o świadczeniach rodzinnych dla "szkoły"- 2. W ponownie wydanej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. (k. 71-72) organ pierwszej instancji odmówił przyznania zasiłku i dodatku wskazując, że szkoła do której uczęszcza córka wnioskującej - Szkoła Językowa nie może wydawać świadectw ukończenia szkoły na drukach urzędowych określonych przez ministra właściwego do spraw oświaty, a zakończenie kształcenia w niej nie może być podstawą do uzyskania, uznawanych na rynku pracy, kwalifikacji zawodowych. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymało mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż pod pojęciem szkoły z art. 3 pkt 18 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć, między innymi szkołę ponadgimnazjalną. Art. 9 ust. 3 ustawy o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, póz. 2572 ze zm.; dalej ustawa o systemie oświaty) określa typy szkół ponadgimnazjalnych. W ocenie organu córka skarżącej nie uczęszcza do "szkoły" w rozumieniu art. 3 pkt 18 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż spełnia obowiązek nauki w innej formie, niż przez uczęszczanie do publicznej lub niepublicznej szkoły ponadgimnazjalnej. Podkreślono także, że kryterium oceny dla potrzeb ustalenia świadczenia zasiłkowego nie jest publiczny lub niepubliczny typ szkoły. 3. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r. (II SA/Go 167/08) uchylił decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] stycznia 2008 r. W motywach uzasadnienia stwierdził naruszenie przez organ drugiej instancji zasad określonych w art. 7, art. 8 , art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. nr 98, póz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Wskazał, że skarżąca we wniosku powołała się na fakt kontynuowania przez córkę nauki w Szkole Języków prowadzonej przez Towarzystwo Edukacji. Do wniosku dołączone było jednak zaświadczenie z dnia [...] września 2006r., z którego wynikało, że M.W. jest w roku szkolnym 2006/2007 uczniem tej szkoły o specjalności język niemiecki. Natomiast w aktach sprawy znajduje się Dyplom i zaświadczenie Studium Edukacji, z których to dokumentów wynika, że ukończyła ona naukę w roku szkolnym 2006/2007 na kierunku podstawy psychologii i socjologii. Okoliczności te nie zostały przez organ drugiej instancji rozważone. Dowody te mogły mieć istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zadaniem organu odwoławczego było zatem przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, czy w tym stanie faktycznym organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. 4. Przy ponownym rozpoznaniu tej samej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało dwie decyzje: z dnia [...] lipca 2008 r., w której uchylono w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2007 r. (k. 144-145) oraz decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2007 r. (k. 105-108). Z uwagi na to, iż druga decyzja dotyczyła sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, w dniu [...] października 2008 r. organ ten stwierdził jej nieważność (k111-113). Skarga D.W. na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności została w dniu 20 stycznia 2009 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucona (II SA/Go 856/08, k. 137-139). 5. Natomiast w zakresie objętym decyzją kasatoryjną z dnia [...] lipca 2008 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2008 r. odmówił skarżącej przyznania zasiłku i dodatku (k. 30 -31 akt sądowych). W motywach decyzji wskazano, że nauka w szkole prowadzonej przez Towarzystwo Edukacji nie kończy się uzyskaniem kwalifikacji zawodowych. Okoliczności te zostały ustalone na podstawie informacji pozyskanych od tego Towarzystwa. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w sprawie istotne było wyjaśnienie statusu tej szkoły, tj. ustalenie, czy jest to szkoła ponadgimnazjalna w rozumieniu art. 3 pkt 18 ustawy o świadczeniach rodzinnych podkreślając, że dla rozumienia pojęcia szkoły wymagane jest odwołanie się do art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy o systemie oświaty. Szkołami ponadgimnazjalnymi są, m.in., trzyletnie licea ogólnokształcące i profilowane oraz szkoły policealne o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku, których ukończenie umożliwia osobom posiadającym wykształcenie średnie uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminu (art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy o systemie oświaty). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające, czy szkoła do której uczęszczała córka odwołującej jest szkołą spełniającą te kryteria i jaki status ta szkoła posiada. Organ ustalił, że Studium Edukacji, do której uczęszczała córka Pani D.W., jest szkołą nie posiadającą uprawnień szkoły publicznej, a ukończenie szkoły nie pozwala osobom posiadającym wykształcenie średnie na uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminu. Tym samym Kolegium podzieliło stanowisko organu l instancji, że szkoła, do której uczęszczała córka odwołującej, nie spełnia kryteriów ustalonych wskazanymi przepisami prawa. Nie ma przy tym znaczenia publiczny lub niepubliczny charakter szkoły. 6. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu skarżąca w sposób dorozumiany wniosła o uchylenie decyzji ostatecznej argumentując, iż jej córka "ukończyła szkołę z zawodem" a inni uczniowie tej samej szkoły uzyskują prawa do zasiłku rodzinnego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Dodatkowo podniesiono, że skarżąca nie powołała się na niezgodność decyzji z prawem, w szczególności zaś nie przytoczyła w niej nowych argumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Przedmiotem kognicji sądu w sprawie była kontrola legalności kolejnej decyzji dotyczącej odmowy przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego oraz związanych z nim dodatków, wydanej w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej. W nawiązaniu do argumentacji powołanej w końcowej części odpowiedzi na skargę celowe jest przypomnienie, iż ze względu na ustrojowe kompetencje, określone art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2, 134 § 1 i 145 § 1 p.p.s.a. zarzuty skargi mają charakter niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu. Kontroli podlega zaś ogół elementów stosunku administracyjnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. W tej sprawie ograniczenie zakresu takiej kontroli następuje jedynie ze względu na związanie treścią poprzednio wydanego w tej sprawie wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 r. (art. 153 p.p.s.a.). Ocena prawna i wskazania tam wyrażone, przy aktualności poprzednich ustaleń, nie mogą być przedmiotem innej niż wyrażona oceny. 8. Zaszeregowanie przedmiotowej szkoły do kręgu podmiotów zaliczanych do "szkół", w rozumieniu art. 3 pkt 18 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy o systemie oświaty wymaga dokonania szczegółowych ustaleń pozwalających na ścisłe określenie typu szkoły, czy też placówki, do której uczęszczała córka skarżącej. Rację ma organ wskazując w procesie wykładni na związki pomiędzy ustawą o świadczeniach rodzinnych oraz zdefiniowaniem pojęcia szkoły w ustawie o systemie oświaty. Rację ma również twierdząc, że świadczenie może przysługiwać osobie, która uczęszcza do szkoły niepublicznej, o ile jest ona "szkołą" w rozumieniu ustawy o szkolnictwie wyższym -jeśli jej ukończenie umożliwia osobom posiadającym wykształcenie średnie uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminu (art. 3 pkt 18 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c oraz 9 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy o systemie oświaty). W świetle wytycznych zawartych w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 r. konieczność dokładnego zbadania a nawet uzupełnienia postępowania dowodowego miała posłużyć niewadliwemu ustaleniu stanu faktycznego i sprawdzeniu, czy obie szkoły - [...] oraz Studium Edukacji, są szkołami w rozumieniu art. 3 pkt 18 ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawniającymi do przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. W aktach sprawy okoliczności istotne zawarte były w: zaświadczeniu z dnia [...] września 2006 r. z informacją, że M.W. była w roku szkolnym 2006/2007 uczniem Szkoły Języków o specjalności j. niemiecki; kserokopii dyplomu wydanego przez Studium Edukacji ukończenia kierunku podstawy psychologii i socjologii wraz z zaświadczeniem o ukończeniu tego kierunku; notatce służbowej z rozmowy telefonicznej z pracownikiem Kuratorium Oświaty z dnia z [...] września 2006 r.; piśmie kuratorium z dnia [...] listopada 2007 r. informującym, że Szkoła Języków Obcych jest wpisana do ewidencji szkół i placówek niepublicznych jako szkoła, ale nie posiada uprawnień szkoły publicznej; piśmie z kuratorium z dnia [...] lipca 2008 r. informującym, że Studium Edukacji jest szkołą działającą, prowadzoną przez Towarzystwo Edukacji i że szkoła ta nie posiada uprawnień szkoły publicznej, a tym samym nie pozwala osobom posiadającym wykształcenie średnie na uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminu oraz piśmie Kuratorium z dnia [...] listopada 2008 r. wyjaśniającym przebieg dotychczasowej korespondencji oraz stwierdzającym, że obie szkoły tj. językowa i "Studium Edukacji" są szkołami niepublicznymi bez uprawnień szkoły publicznej ze wszystkimi tego faktu konsekwencjami. Podano w nim także, że szkoły te zostały wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Wydział Edukacji Urzędu Miasta. Mogą one prowadzić działalność edukacyjną która można zakwalifikować jako kształcenie ustawiczne. Zawody, w których odbywa się kształcenie w obu szkołach nie występują w klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego - należą do klasyfikacji zawodów dla potrzeb rynku pracy. 9. Zdaniem organu odwoławczego "szkoła", do której uczęszczała córka skarżącej kryteriów takiej szkoły nie spełnia. Podstawy takiego wniosku są w decyzji wyjaśnione bardzo lakonicznie przez stwierdzenie, że zostało to ustalone przez organ pierwszej instancji w postępowaniu wyjaśniającym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zarówno w części historycznej jak i rozważaniach nie opisuje ani tych ustaleń, ani też środków dowodów (z wyżej opisanych dokumentów), na jakich wnioski organu zostały oparte. W szczególności brak jest jakiejkolwiek oceny zupełności i kompletności tego postępowania oraz mocy dowodowej przypisanej dowodom, na podstawie których poczyniono takie ustalenia, choć w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 r. zawarto rozwiniętą argumentację obowiązków spoczywających na organie określonych art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Istotne dla wadliwości zaskarżonego orzeczenia są zwłaszcza dwie kwestie. W decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2009 r. mowa jest o informacjach pochodzących bezpośrednio od Towarzystwa Edukacji. Wyjaśnień takich brak jest w aktach administracyjnych sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma o nich jakiejkolwiek wzmianki. Podane w nim podstawy faktyczne są zresztą tak ubogie, że nie da się nawet stwierdzić, czy dotyczą one stanu faktycznego opisanego w decyzji z dnia [...] września 2009 r., bowiem pasują do innych wydanych w tej sprawie decyzji organu pierwszej instancji. Podzielenie zaś ustaleń poczynionych bez jakiejkolwiek ich analizy, tym bardziej wobec braku w aktach administracyjnych części dowodów, na które powołał się organ pierwszej instancji musi być uznane za wadliwość mogącą istotnie wpłynąć na wynik postępowania. 10. Drugą kwestią jest pominięcie dowodu istotnego dla wyniku postępowania. Zgodnie z art. 82 ust.1 ustawy o systemie oświaty osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Z uwagi na konieczność wydania zaświadczenia o wpisie, obejmującego dane określone w ust. 3a art. 82 ustawy o systemie oświaty obejmuje ono, między innymi: 1) nazwę oraz odpowiednio typ i rodzaj szkoły lub placówki; 2) oznaczenie osoby prawnej lub fizycznej prowadzącej szkołę lub placówkę; 3) adres szkoły lub placówki; 4) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - nazwy zawodów, w jakich szkoła kształci - podane zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego; 5) dane o posiadaniu bądź nieposiadaniu przez szkołę uprawnień szkoły publicznej. Treść zaświadczenia zawiera zatem wszystkie dane potrzebne organowi do określenia typu i rodzaju szkoły oraz jej uprawnień do kształcenia danego zawodu określonych w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy o systemie oświaty. Zaświadczenie jako dowód źródłowy jest w systemie środków dowodowych dokumentem urzędowym (art. 76 § 1 k.p.a.) stwarzającym domniemanie zgodności jego treści z rzeczywistym stanem rzeczy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., l OSK 1001/07). Wprawdzie na dane ewidencyjne powołało się w ostatnim z pism kuratorium, jednak nie zostało to skonfrontowane z treścią zaświadczenia, które jest dowodem bezpośrednim. Wątpliwości budzić mogło niezbyt czytelne rozgraniczenie kryteriów podanych w wymienionych wyżej pismach kuratorium. Pozyskanie zaświadczenia pozwoliłoby na ścisłe określenie typu i rodzaju podmiotu podlegającemu ujawnieniu w ewidencji jako "szkoły" w rozumieniu art. 2 pkt 2 lit c. ustawy o systemie oświaty albo "placówki" w rozumieniu art. 2 pkt 3a tej ustawy oraz (tylko w przypadku "szkoły niepublicznej") posiadania uprawnień do nauczania określonych zawodów i stwierdzania dyplomem danych kwalifikacji zawodowych (art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy o systemie oświaty). Podkreślić przy tym należy, że to organ ewidencyjny dokonując wpisu ma obowiązek kontroli zgodności z prawem danych podlegających zgłoszeniu, statutu szkoły (placówki) oraz dla - podmiotów niepublicznych - dokumentów potwierdzających posiadanie uprawnień szkoły publicznej (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2006, s. 610 i n.). Wskazane wadliwości sprowadzające się w wymiarze procesowym do naruszenia art. 7, 76 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. niewątpliwie wypełniają dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Dokładne wyjaśnienie przez organ drugiej instancji stanu faktycznego przez uzupełnienie postępowania dowodowego w ramach jego kompetencji (art. 138 § 1 k.p.a.) oraz jego uzewnętrznienie w treści uzasadnienia decyzji jest bowiem konieczne dla zagwarantowania legalności przebiegu i wyniku postępowania.